Perspectivas sobre la política de cambio climático en la era post-COVID

Por Yuren Cao, 17 de julio de 2020

Entre otros aspectos en los que ha incidido, el brote de COVID-19 ha tenido un profundo impacto en la gestión del cambio climático y en la construcción de un planeta sostenible y resistente. El efecto más obvio es la considerable caída en la emisión de gases de efecto invernadero y contaminantes como resultado de las políticas de confinamiento establecidas por la mayoría de los países. En China, el uso reducido de carbón y de petróleo crudo contribuyó a una disminución de la emisión de dióxido de carbono en más de un 25% después del Año Nuevo Chino en febrero (1). La calidad del aire en el norte de la India y de Pakistán mejoró debido a la bajada de la actividad industrial y del tráfico aéreo. De hecho, suponiendo que la economía mundial se recupere en el tercer y el cuarto trimestre del año, se proyecta que las emisiones globales disminuyan entre un 0,5% y un 2,2% en comparación con los niveles de 2019 (2). Sin embargo, es difícil que una caída temporal en las emisiones ofrezca un respiro a largo plazo del cambio climático, una de las crisis más urgentes en este siglo. En cambio, la mitigación de dicha crisis requiere una transformación sistemática de combustibles fósiles a recursos sostenibles para reducir las emisiones, una mejor preparación frente a desastres naturales en todos los niveles en regiones vulnerables de forma de lograr una respuesta rápida, y la protección general del entorno natural. ¿Puede la comunidad internacional, especialmente los Estados, aprender de la mala reacción durante la emergencia de salud pública y comenzar a realizar esfuerzos coordinados y concertados para gestionar el cambio climático en la era post-COVID?

 

Desafíos para la transición energética

Desde la perspectiva económica, a corto plazo, los bajos costos actuales del petróleo ejercerán presión sobre la economía de las energías renovables y limpias. Según el Oil Market Report (OMR) de la Agencia Internacional de la Energía (AIE) de mayo, las perspectivas para 2020 en su conjunto muestran una caída de la demanda mundial de 8,6 millones de barriles por día (mb/d) (3). A su vez, el suministro mundial de petróleo caerá 12 mb/d en mayo, a medida que el acuerdo entre los países del OPEP+ entre en vigencia y la producción disminuya en otros lugares. Aunque "persisten grandes incertidumbres" sobre cómo reaccionará el precio del petróleo a las fuerzas del mercado y la actividad económica en una recuperación gradual pero frágil, es probable que los precios se mantengan bajos, al menos a corto plazo. Un resurgimiento de COVID-19 en todo el mundo continuará deprimiendo las actividades económicas y los viajes aéreos en 2020 y más allá. Como resultado, los aumentos moderados en la producción conducirán a un superávit en los inventarios, lo que evitará que los precios suban (4). Finalmente, la dinámica competitiva dentro de la OPEP+ y otros países productores de petróleo complicará el grado de cumplimiento de los acuerdos que apuntan a reducir el exceso de suministro.

Los bajos precios del petróleo, combinados con la necesidad urgente de recuperación económica, obstaculizarán, pero no detendrán, el futuro despliegue de energía limpia en un contexto en el que la transición energética mundial estaba ganando impulso. Sin la intervención de los gobiernos, la energía más barata llevará a los consumidores a utilizarla de manera menos eficiente y reducirá el ímpetu de las políticas de eficiencia energética. Según un informe de la AIE, en comparación con 2019, se prevé que las adiciones netas de la capacidad de electricidad renovable disminuyan en un 13%, y se pronostica que la expansión anual de las energías fotovoltaica y eólica disminuirá en un 17% y un 12% respectivamente. Además, es probable que la producción de biocombustibles para el transporte y el consumo de calor de fuente renovable disminuyan en 2020 (5). Aunque el consumo de energía renovable es resistente, la transición a la energía limpia y la descarbonización se verán desafiadas, quizás, más allá de 2021, cuando los gobiernos cambien sus políticas durante la recuperación económica.

 

Desafíos para las políticas e iniciativas climáticas

Desde una perspectiva política, es importante que los gobiernos proporcionen planes a largo plazo para reducir las emisiones y crear resiliencia climática. El fortalecimiento de los compromisos nacionales con estos planes requiere el avance de iniciativas tanto regionales como globales que conduzcan a promover intereses comunes, así como a proteger los intereses nacionales. Los requisitos previos de tales iniciativas incluyen amplios diálogos multilaterales, una fuerte confianza en su efectividad y un liderazgo sólido.

En primer lugar, a medida que las tensiones internacionales se intensifican, los gobiernos responden a la crisis de salud pública y la recesión económica se avecina, las conferencias y diálogos críticos sobre el cambio climático se posponen o se interrumpen. La 26ª sesión de la Conferencia de la ONU sobre el Cambio Climático en Glasgow, que originalmente estaba programada para noviembre, se pospuso por un año debido a los efectos mundiales del COVID-19. La cumbre UE-China programada para septiembre también se aplazó, lo que supone una oportunidad perdida de alcanzar un acuerdo bilateral sobre el cambio climático.

Además, la confianza de la comunidad internacional en las instituciones multilaterales ha seguido disminuyendo, puesto que la pandemia ha revelado defectos inherentes a los mecanismos multilaterales, que han respondido lentamente y con contribuciones limitadas para resolver emergencias a escala mundial. Cuando firmaron el Acuerdo de París en 2015, los países participantes acordaron preparar y comunicar una contribución determinada a nivel nacional (NDC) cada cinco años para reflexionar respecto a su transición hacia la mayor reducción de emisiones posible (6). Sin embargo, solo diez países han presentado un NDC 2020 para junio, lo que equivale al 2.9% de las emisiones globales (7). El colapso general de la colaboración global ha puesto énfasis en el regionalismo y en un nuevo espacio para el centralismo estatal, lo que podría deteriorar la efectividad de los acuerdos e instituciones multilaterales.

Finalmente, la ausencia de los Estados Unidos como un actor constructivo para abordar el cambio climático es un revés importante para alcanzar acuerdos multilaterales ambiciosos y mantener estos compromisos. De hecho, antes de la pandemia, ha quedado claro que el compromiso de Estados Unidos es inconsistente, y la mayoría de sus acciones siguen una agenda partidista. Cuando la administración Trump notificó oficialmente a las Naciones Unidas de su retiro del Acuerdo de París en noviembre de 2019, envío fuertes mensajes de desinterés a la comunidad internacional (8). Además, la inversión unilateral de los Estados Unidos en protección ambiental y preparación para desastres, que son elementos centrales de la resiliencia climática, sigue siendo pequeña. Según los datos de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), de los 46 mil millones de dólares del desembolso extranjero del gobierno en 2018, el cual fue el último año cuando se presentaron datos, solo se dedicó un total de 956 millones de dólares a la protección ambiental general y la prevención de desastres (9). Como resultado, los Estados Unidos no han logrado involucrarse en países vulnerables como los del sudeste asiático, que ven el cambio climático como una amenaza existencial y necesitan urgentemente fondos y apoyos externos (10). Bajo el contexto de los disturbios internos y la caída de la economía, las políticas e inversiones en cambio climático estarán probablemente más orientadas hacia su arena doméstica.

Ciertamente, hay razones para creer que Estados Unidos no asumirá el papel de liderazgo en las acciones climáticas a nivel internacional, al menos en un futuro cercano. Desde la perspectiva del público estadounidense, el cambio climático es un tema dividido y afectado por la pertenencia partidista. La falta de confianza en el gobierno, que puede ser una de las barreras fundamentales para una acción ambiental efectiva, continuará creciendo y dificultará potencialmente el establecimiento de una política sostenida (11). Desde una perspectiva política, los dos candidatos de las elecciones presidenciales utilizan una retórica de línea dura para criticar a China. Joe Biden escribió que "Estados Unidos necesita ser duro con China" y que "construirá un frente unido de aliados y socios estadounidenses para enfrentar los comportamientos abusivos de China (...), incluso mientras busquemos cooperar con Beijing en (...) el cambio climático" (12). La mayor tensión entre Estados Unidos y China, los dos países que emiten la mayor cantidad de dióxido de carbono en el mundo, dificultará aún más un acuerdo sobre el cambio climático.

Un tema común que determina la perspectiva de la política de cambio climático es el grado de participación del gobierno en la implementación de políticas proclimáticas a pesar de los beneficios económicos y políticos inmediatos de no hacerlo. Después de la pandemia, se requerirá una voluntad política más fuerte para apoyar las energías renovables y la descarbonización pese a los bajos precios del petróleo, comprometerse con objetivos de emisiones más ambiciosos a pesar de la falta de diálogos internacionales y alcanzar acuerdos con otros países a pesar de la tensión política y las diferencias de valor e ideología. Desafortunadamente, el cambio climático no es una prioridad para los encargados de la elaboración de políticas fuera de la comunidad energética y ambiental, ni es un pilar central de las organizaciones, estructuras e instituciones tradicionales. Estos factores continuarán complicando la suavización del cambio climático y sus efectos en el futuro.

 

Oportunidades para el futuro

La pandemia también ofrece oportunidades únicas para que los gobiernos enfrenten el desafío del cambio climático. Teniendo en cuenta que el mismo no es una prioridad para la mayoría de los gobiernos, el futuro de la política relacionada con este tema debe ser pragmático y políticamente viable para aprovechar estas oportunidades. Por lo tanto, vincular las soluciones proclimáticas con el beneficio económico y político inmediato es más importante que nunca para promover un futuro con bajas emisiones de carbono.

En primer lugar, a nivel nacional y subnacional, la recesión económica ofrece al gobierno la oportunidad de desvincular el crecimiento económico con el aumento de las emisiones. El estímulo económico a través de inversiones verdes podría alentar la descarbonización y generar beneficios económicos y laborales inmediatos. Según la Unión Internacional del Trabajo, los empleos generados por la inversión en la energía limpia son el doble que los creados por la inversión en la energía tradicional, con los combustibles fósiles como el núcleo (13). Específicamente, se debe prestar atención a las industrias y a los sectores ecológicos que pueden ampliarse y absorber inversiones rápidamente y generar oportunidades masivas de empleo, incluida la construcción de plantas eólicas y solares, y el establecimiento de modificaciones de energía para edificios y el transporte público.

En segundo lugar, la cooperación y la coordinación en los esfuerzos climáticos a nivel internacional pueden consolidarse a través de la asociación entre las principales potencias mundiales. En este sentido, es muy necesaria una asociación sólida entre China y la Unión Europea, lo que deriva beneficios políticos inmediatos. Para ambas partes, dicha asociación les permitiría asumir el liderazgo global en un área en la que Estados Unidos está notablemente ausente, lo que sin duda es favorable en la situación geopolítica actual. Para la comunidad internacional, la posible financiación directa para las emisiones bajas en carbono de la UE y China, como principales financiadores del desarrollo extranjero, podría tener un impacto transformador en la reducción de las emisiones globales. En una cumbre bilateral entre la UE y China el 22 de junio, las dos partes han enviado fuertes señales de que la asociación en el cambio climático puede convertirse en una realidad posible, a pesar de las diferencias en las ideologías y valores políticos (14).

La actual crisis de salud pública ha demostrado que no existen soluciones simples para el cambio climático. Habrá nuevos desafíos en el logro de la descarbonización y la efectividad de las iniciativas internacionales. También está claro que los gobiernos suelen priorizar los beneficios económicos y políticos a corto plazo. Por lo tanto, las políticas que apuntan a mitigar el cambio climático han de comprender el pragmatismo y la viabilidad política con miras a ganar tracción política.

Referencias

(1) "Analysis: Coronavirus Temporarily Reduced China's CO2 Emissions by A Quarter". Carbon Brief, 2020. Recuperado de: enlace

(2) "There Is No Climate Silver Lining To COVID-19". The Breakthrough Institute, 2020. Recuperado de: enlace

(3) "Oil Market Report - May 2020 - Analysis - IEA". IEA, 2020. Recuperado de: enlace

(4) "OPEC: Back From the Depths, But Challenges Remain". Csis.Org, 2020. Recuperado de: enlace

(5) "Renewable Energy Market Update - Analysis - IEA". IEA, 2020. Recuperado de: enlace

(6) "Nationally Determined Contributions (NDCs)". Unfccc.Int, 2020. Recuperado de: enlace

(7) "Stepping Up 2020 NDCs". World Resources Institute, 2020. Recuperado de: enlace

(8) "On The U.S. Withdrawal From The Paris Agreement". United States Department Of State, 2019. Recuperado de: enlace

(9) "FAE: Dashboard". Explorer.Usaid.Gov, 2020. Recuperado de: enlace

(10) "Southeast Asia's Coming Climate Crisis". Csis.Org, 2020. Recuperado de: enlace

(11) Kamarck, Elaine. "The Challenging Politics Of Climate Change". Brookings, 2020. Recuperado de: enlace

(12) Biden, Joe. "Why America Must Lead Again". Foreign Affairs, 2020. Recuperado de: enlace

(13) "Green Stimulus Measures". Ilo.Org, 2020. Recuperado de: enlace

(14) Leyts, Barend. "EU-China Summit: Defending EU Interests And Values In A Complex And Vital Partnership - Press Release By President Michel And President Von Der Leyen". Consilium.Europa.Eu, 2020. Recuperado de: enlace