Asistencia internacional para Estados fallidos: un caso de estudio las Islas Salomón

29 de junio de 2011
Sesión académica a cargo de Robert Davis, Alto funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores y Comercio de Australia
Por Clara Buelhoff y María Pilar García Plorutti

Robert Davis, alto funcionario de Relaciones Exteriores y Comercio Exterior de Australia, disertó sobre la intervención regional en las Islas Salomón, siendo un importante caso de estudio sobre la asistencia internacional a estados fallidos.

Comenzó por señalar el tamaño relativamente pequeño del Estado isleño de las Salomón, entre otros ejemplos de estados fallidos, como Afganistán e Iraq o algunos países africanos. Esta ex colonia británica (independizada en 1978) se ubica en el Pacífico, a tres mil kilómetros del nordeste de Australia. Las islas cuentan con una población de cuatrocientos cincuenta mil habitantes, quienes hablan cerca de setenta idiomas diferentes.

Davis destacó las características clásicas que hacen a un Estado fallido, las cuales se aplican cuando: un gobierno central es tan débil o inefectivo que casi no posee control práctico sobre su territorio; el gobierno no puede proveerle servicios básicos a sus ciudadanos; se observa un incremento en corrupción y criminalidad; se generan movimientos de refugiados dentro del país en gran escala; y la economía declina drásticamente.

A inicios de 2003, dedujo Davis, las Islas Salomón cumplieron con todos los rasgos mencionados. A partir de ahí, sostuvo, aumentó la militarización y el número de ataques entre dos grupos clave: el Movimiento de Liberación de Guadalcanal y la Fuerza Águila de Malaita.

Tras la violencia, grandes contingentes de personas migraron desde Malaita hacia la capital de Guadalcanal, la ciudad de Honiara. Al llegar, empezaron a ocupar terrenos que consideraban desocupados, aunque -de hecho- pertenecían a los habitantes de Guadalcanal. Como consecuencia de este conflicto, aumentó la violencia y el número de armas automáticas (tales como el AK-47) detentadas por la población civil. Además, comenzaron los enfrentamientos entre las principales milicias. Estos factores desembocaron en una escalada de ataques, incluyendo decapitaciones públicas que, según el orador, se realizaban para demostrar la falta de control del gobierno.

Luego, Davis explicó que en junio de 2000, la Fuerza de Malaita (una de las milicias clave) dio un golpe de Estado instalando un gobierno títere encabezado por Manasseh Sogavere. El orador, quien llegó como embajador australiano a las Islas en 2001, destacó el involucramiento australiano en los acontecimientos para forjar un acuerdo entre ambas milicias tras el golpe. Este acuerdo incluía condiciones tales como realizar compensaciones por los daños causados a lo largo del conflicto, asegurar el desarme y la instalación de un grupo internacional para mantener la paz. No obstante, admitió, fracasaron en sus esfuerzos, siendo que no se realizó ninguna reconciliación y los niveles de violencia en Honiara siguieron aumentando.

La violencia llegó directamente a la capital a principios de 2002. Davis subrayó que el incidente más dramático fue una barricada del Ministerio de Finanzas, llevada a cabo por un grupo de policías, agentes especiales y milicias armadas. Según Davis, manteniendo al propio Ministro de Finanzas como rehén, el grupo demandó treinta millones de dólares, amenazando con hacer explotar el edificio.

Seguidamente, el orador explicó que el Primer Ministro Sir Allan Kemakeza, reaccionó pagándoles a varias agrupaciones a fin de preservar la apariencia de un Estado funcional; sin embargo no se logró desacelerar la escalada hacia el descontrol. El banco central, esbozó el orador, padecía de una falta de fondos y, en consecuencia, el gobierno fue incapaz de sostenerse sin ayuda extranjera.

Finalmente, en junio de 2003, el gobierno solicitó a Australia que interviniera. Esta aceptó bajo las siguientes condiciones: que la intervención fuera regional en vez de unilateral, que hubiera inmunidad para los involucrados en la intervención y que Australia recibiera una demanda de intervención oficial. De este modo, las fuerzas regionales llegaron a las Islas Salomón con una capacidad de tropa de seiscientas personas, que enseguida aumentó a dos mil.

A partir de la intervención, se acentuó el problema de soberanía al interior de las Islas, razón por la cual Australia experimentó un cambio en su política exterior. Según Davis, el gobierno australiano se esforzó por evitar parecer una potencia neocolonial.

Otro elemento preocupante señalado por Davis es la situación humanitaria de los isleños. Australia específicamente, se encontraba preocupada por las consecuencias derivadas de la existencia de un Estado fallido en el Pacífico; es decir, la manera en que éste amenaza la seguridad regional general, particularmente si las Islas Salomón acabaran convirtiéndose en un Estado exportador de refugiados.

Dado el incremento en los delitos de blanqueo de dinero, tráfico de armas y drogas, existía la inquietud sobre el aumento del deterioro de esta situación. En este sentido, el riesgo de que organizaciones terroristas encontraran en las Islas un escenario propicio desde donde operar era mayor.

"La Misión Regional de Asistencia para las Islas Salomón (RAMSI) fue un enfoque ejemplar, diferente del modus operandi que Estados Unidos favorecía en sus intervenciones en otros Estados fallidos"

Respecto a la tramitación de la intervención, Australia contribuyó con mil cuatrocientos millones de dólares en asistencia para el desarrollo y, además, hizo contribuciones sustanciales en materia de ley y orden (desarme de la población civil, reestructuración de la policía, recomposición de las prisiones y los tribunales), estabilización de las finanzas y reconstrucción de la maquinaria de gobierno.

Davis destacó que la Misión Regional de Asistencia para las Islas Salomón (RAMSI) combinó componentes policiales y militares en una operación encabezada por un oficial civil; "fue un enfoque ejemplar, diferente del modus operandi que Estados Unidos favorecía en sus intervenciones en otros Estados fallidos", manifestó. Lo que RAMSI buscaba proveer era primordialmente el restablecimiento de la ley y el orden, cuyo componente clave sería la eliminación de las armas en manos de la población civil. Como consecuencia de esa intervención, subrayó el autor, la confianza que los insulares tenían en las fuerzas policiales aumentó enormemente, aunque las cifras totales permanecían debajo del cuarenta por ciento, debido a que se descubrió que ciertos policías estaban involucrados en actividades criminales durante el período 2001 y 2003.

Seguidamente, Davis expuso el segundo aspecto relevante de la intervención: restablecer las finanzas del país. Una de las áreas mayormente impactadas por la corrupción fue la revisión arancelaria para empresas importadoras de bienes a las Islas Salomón. A pesar de que el Tribunal Supremo resolvió que el Ministro de Finanzas no tenía la autoridad como para autorizar excepciones, tales procedimientos continuaban existiendo.

A continuación, Davis presentó la tercera área de prioridad: la reconstrucción de las estructuras de gobierno profundamente deterioradas. A pesar de los gastos enormes que realizaron los países involucrados en la intervención, todavía quedaban desafíos. Añadió que el gobierno australiano previó que la intervención se extendería a un plazo de entre diez y veinte años y que todavía apoya esta decisión. Agregó que actualmente se discute disminuir los recursos y el número de policías y militares involucrados para transferir muchas de las actividades de asistencia para el desarrollo bajo el paraguas de AUSAID, la agencia del gobierno australiano para el desarrollo.

En este marco, el orador subrayó la importancia de reconstruir el Estado y sus estructuras a fin de enfrentar los problemas que causaron la violencia, como la tenencia de la tierra. El noventa por ciento de la tierra es de posesión histórica pero informal, no existen casi registros oficiales ni métodos para resolver disputas, y -aunque haya una comisión de reconciliación parecida a la de Sudáfrica- faltaría un individuo carismático como Mandela, capaz de asumir el liderazgo de la comisión.

Ante una pregunta de la audiencia sobre la aceptación por parte de la población de una intervención a tan largo plazo, Davis respondió que el Acto de Facilitación adoptado por las Islas Salomón requiere que el parlamento revise cada año la intervención y, además, el Foro de las Islas Pacificas provee un informe anual.

En lo que concierne el sistema político, Davis comentó que todavía no existe un sistema de partidos políticos establecido en las Islas. Mencionó que a veces algunos candidatos se agrupan y se hacen llamar partido, aunque permanecen unidos sólo hasta después de las elecciones. Además, se intentó introducir una regla nueva que establece que los candidatos, tras ser elegidos, ya no pueden cambiar de partido para que no pierdan sus escaños, pero el Tribunal Supremo la declaró inconstitucional.

Subsiguientemente, Davis destacó el problema de que se hablan cerca de setenta lenguas y no existe un idioma nacional único; incluso en pueblos ubicados a menos de un kilómetro de distancia se hablan idiomas completamente diferentes.

Además, mencionó que se observan largos flujos migratorios hacia la capital, predominantemente de hombres jóvenes desocupados, lo cual ofrece bases fértiles para un eventual conflicto.

Luego, respondió a otra pregunta de la audiencia sobre las diferencias entre los casos de Haití y las Islas Salomón. El orador sostuvo que en Haití bajo Tom Macoute y Papa Doc Duvalier se vio una forma de intimidación institucionalizada que en las Islas Salomón no se experimentó. Allí, la violencia emergió de la respuesta por parte de los habitantes de Guadalcanal ante el incremento de inmigrantes originarios de Malaita. Algunos fueron ataques violentos por los cuales veinte mil inmigrantes de Malaita regresaron y formaron sus propias milicias y dieron un golpe. En cambio, las estructuras y el deterioro en Haití se extendieron por un período mucho más largo. Davis dedujo que las perspectivas para intervenciones son extremadamente difíciles debido a la larga duración de la intervención en las Islas Salomón. En consecuencia, se cuestiona cuanto debería ser su duración en lugares como Haití o los países africanos.

Como cierre, Davis sugirió que en lo que concierne a las estructuras estatales no se puede replicar el modelo occidental de la misma forma que en otras partes del mundo, sino que se debe adaptar a la situación local. Asimismo, resaltó la importancia de forjar la conciencia de una identidad nacional a fin de cohesionar los procesos políticos.

Robert DavisAlto funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores y Comercio de Australia. Preside actualmente el Comité Organizador de la XXXV Reunión Consultiva del Tratado Antártico, que se celebrará en 2012 en Hobart, Australia. Ha cumplido destino en el exterior como Primer Secretario en Tokio, Consejero en Seúl, Alto Comisionado en las Islas Salomón y Embajador en Birmania. En Canberra ha ocupado diversos altos cargos, entre ellos Director General de Diplomacia Pública, Director General del Equipo Negociador Ministerial para el Acuerdo Común sobre Servicios, Director de Operaciones Consulares, Director del Grupo de Trabajo para la Reunión Regional de Ministros de Comercio del APEC, Director de la Secretaría del Grupo de Coordinación Ministerial del Año 2000, Director de África y Director de Papúa-Nueva Guinea. Tiene una licenciatura (B.A.) de la Universidad de Nueva Gales del Sur, cursó estudios de japonés en la Universidad Nacional de Australia y la Universidad Sophia de Tokio y obtuvo títulos de grado y de posgrado en psicología en la Universidad Deakin de Victoria, Australia y la Universidad de Canberra

Más información:

AUSAID declaración respecto de su misión en las Islas Salomón
Misión de Asistencia Regional a las Islas Salomón
Worldfactbook - las Islas Salomón

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