Jornada de análisis de la seguridad y la defensa

20 de septiembre de 2018

 

 
Jornada a cargo de Héctor Rodolfo Flores, Benito Rótolo, Sebastián Vigliero, Julio Hang y Fabián Calle, organizada por el Instituto de Seguridad Internacional y Asuntos Estratégicos
Por Julia Pérez Maldonado y Esteban P. Fredez

PANEL I

La actualización normativa de políticas de defensa

La jornada comenzó con las palabras de bienvenida del Director del Instituto de Seguridad Internacional y Asuntos Estratégicos del CARI, Julio Hang. A continuación tomó la palabra el Coronel Héctor Rodolfo Flores, quien comenzó su exposición haciendo mención de los decretos que, promulgados por el Presidente de la Nación, reformaron el Sistema de Defensa Nacional el pasado mes de julio. El primero, emitido el 23 de julio, modificó el Decreto 727/06 que reglamentaba la Ley de Defensa Nacional. Una semana después, se emitió la Directiva Política de Defensa Nacional. Ambos documentos resultaron llamativos por varias razones.

"Tienen a cero todos los conflictos entre estados, mientras que los conflictos intraestatales son los que han venido creciendo significativamente…"

El Coronel Flores señaló que el Decreto 727 fue modificado en cuatro de sus artículos a través de la incorporación del Artículo 24 bis y la derogación del Decreto 1691 respecto a la directiva de organización y funcionamiento de las fuerzas armadas. Además, el Decreto de la Directiva Política de Defensa Nacional, el Decreto 703, derogó las dos directivas políticas que habían sido emitidas por la Presidente Cristina Fernández de Kirchner.

Aquello que más llamó la atención, explicó el Coronel, fue la pregunta respecto a la modificación de la división entre seguridad y defensa. Respecto a ello, destacó que la nueva normativa no modifica sino que clarifica aún más esta división. El actual marco normativo es, por lo tanto, terminológicamente mucho más taxativo que el anterior.

Otra variable que desarrolló el expositor, y que suscitó el interés de diversos sectores, giró en torno del término de amenaza. El marco normativo anterior mantuvo la definición de amenaza establecida por las Naciones Unidas del año 1974, a los fines de planeamiento. De acuerdo a esta definición, una amenaza suponía el uso de una fuerza armada por un estado contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia de otro estado, o cualquier otra forma incompatible con la Carta de las Naciones Unidas. Pero la definición de la anterior normativa, a la cual el Coronel tildó como ideológicamente sesgada, no enunciaba el articulado de la Carta en su totalidad. Esta definición de las Naciones Unidas expresaba que "la enumeración de los actos mencionados anteriormente no es exhaustiva, y el Consejo de Seguridad podrá determinar que otros actos constituyen una agresión, con arreglo a disposición de la Carta".

El tercer punto que expuso el Coronel se relaciona con la cuestión de la inversión en defensa. Desde el año 2004, la inversión del Estado argentino con respecto a su PBI, bajó a un umbral del 1%, un umbral al que nunca antes había llegado, y que ningún otro país de la región ha alcanzado. Es por lo anterior que el expositor sostuvo que el marco establecido por el Decreto 727 no llevó a la Argentina hacia un modelo que optimizó los gastos, ni siquiera en la distribución. La nueva directiva política, en cambio, menciona que deben optimizarse internamente las partidas de funcionamiento.

Por otro lado, Flores explicó que el Decreto 727 hacía mención a un tipo de conflicto que en la actualidad tiende a ser inexistente; se trata del conflicto de agresión externa de carácter estadual militar. Es por ello que el expositor caracterizó ese diseño de las fuerzas armadas como una "proyección a la nada misma", porque a lo que se supone que debe hacer frente es a una amenaza que en el mundo, y especialmente en la región sudamericana, ya no existe. Si Argentina se encuentra en una zona de paz y los conflictos ya no son de carácter estadual militar, entonces las fuerzas armadas dejan de estar diseñadas para resolver los conflictos que el mundo hoy está padeciendo. Por lo tanto, afirmó el Coronel, era perentorio derogar el marco normativo que restringía lo que decía la Ley de Defensa para volver a uno que al menos permitiera planificar una defensa relacionada con conflictos armados futuros, y no en términos de agresiones externas estaduales militares.

A modo de conclusión, el Coronel Flores recalcó que los dos nuevos decretos respetan taxativamente las leyes de defensa y seguridad, de inteligencia y la ley de reestructuración de las fuerzas armadas; retoman el concepto de agresor que figura en la Ley de Defensa; y permiten iniciar un nuevo ciclo de planeamiento. Sin embargo, también destacó que tanto la normativa actual como la anterior presentan una falla, que es la de no fijar los horizontes presupuestarios.

 

La defensa de los intereses nacionales en el Atlántico Sur

El siguiente expositor fue el Almirante Benito Rótolo, cuya presentación se tituló "Defensa de los intereses nacionales en el Atlántico Sur". Luego de recalcar la complejidad del tema, Rótulo retomó las ideas del Almirante Storni, quien afirmaba que la Argentina era un país marítimo y, como tal, tenía un rol geopolítico estratégico. El Almirante comentó que Storni se apoyó sobre la teoría de Mahan según la cual, para proteger los 4700 kilómetros de litoral marítimo, Argentina debía construir un poder naval de proyección oceánica para la defensa. En este contexto, lo mejor que podría suceder era que las poblaciones se trasladaran a vivir sobre las costas.

Aquí, explicó el Almirante Rótolo, comienza el progreso de lo que después se conoció como los intereses marítimos. No sólo se trataba de proteger el litoral, sino de pensar qué se podía hacer económicamente en él. Es así como, con el tiempo, comenzó la radicación de algunos poblados en el litoral, especialmente alrededor de unidades militares. Si bien la población se fue estableciendo en esas zonas, esto no fue por una política de fomento y, por lo tanto, no perduró por mucho tiempo. Como resultado, la escasa población argentina no se volcó a las costas. El Estado, sin embargo, generó una industria naval, una marina mercante, una marina para los ríos, así como un poder naval.

"Hay una abdicación estratégica del Atlántico Sur"

El Almirante también hizo mención al problema de Malvinas. Respecto a ello, expresó que, más allá de los desatinos de la guerra, él rescata un aspecto del conflicto: la guerra, a su entender, demostró hasta qué punto la Argentina estaba dispuesta a defender un interés que era, en este caso, defender un territorio sobre el cual se consideraba a sí misma soberana. Si un país afirma que sus intereses nacionales son vitales, debe emplear una graduación de protección o de defensa creíble, ya que sólo así podrá generar un efecto en el leguaje estratégico, explicó el Rótolo. Por otro lado, mencionó que la guerra también despertó al gigante brasilero que está constituyendo un poder naval para hacer presencia en el Atlántico Sur.

Es importante tener en cuenta que hoy en el Atlántico Sur se encuentran presentes Gran Bretaña (como actor principal, y dentro de un conflicto claro) Brasil, Sudáfrica, y algunos países africanos que son del Commonwealth. Todos ellos, afirmó Rótolo, se han acercado al Atlántico Sur mientras que la Argentina se ha quedado fuera de él. Es por ello que la presencia, la ocupación y la interacción en el mar se vuelven sumamente importantes para el país.

El Almirante sostuvo que la defensa de los intereses nacionales en el mar no se logra solamente con la constitución de un poder naval; en realidad, este poder sería la consecuencia final. Argentina no está en buenas condiciones: carece de una política interna sólida, de fortaleza económica y tampoco posee poder militar. Como consecuencia, en tanto actor internacional, el país tiene una posición muy débil para negociar sus intereses en el Atlántico Sur. Lo que Argentina debe hacer, entonces, es reconstruir un estado que tenga un rol de actor preponderante en los foros internacionales, un rol que le permita negociar los intereses que le importan.

Por último, el expositor enumeró dos condiciones necesarias para la defensa del Atlántico Sur. En primer lugar, un país que tenga la voluntad política de hacerlo; y en segundo lugar, una armada de proyección oceánica que pueda estar presente en el mar permanentemente. La defensa de los intereses marítimos que necesita la Argentina, concluyó el Almirante, están bien enunciados, bien declamados y se tratan en los foros internacionales, pero el actor que los trata no muestra voluntad política, no tiene calidad de actor negociador, y no tiene fuerza tampoco para demostrar con qué grado va a proteger todo lo que tiene.

 

PANEL II

La Defensa Nacional en Argentina como instrumento de inserción internacional

"La defensa tiene poco rating en el Estado"

Dando comienzo a las exposiciones del segundo panel de la jornada, tomó la palabra Sebastián Vigliero, Máster en Relaciones Internacionales. A modo de introducción, Vigliero explicó que su presentación se basaría en un trabajo suyo publicado con anterioridad. El mismo abarca cuatro temas de relevancia para la "planificación" de nuestro país a nivel internacional: a) los interrogantes relativos a la defensa; b) la experiencia internacional y sus recientes transformaciones; c) la experiencia argentina y, en especial, el plexo legal desarrollado en los últimos 35 años; d) la inserción internacional respecto de la política exterior y de defensa, un tema que es recurrentemente dejado de lado por la dirigencia política de Argentina.

En este sentido, al comenzar con el desarrollo propiamente dicho de su exposición, Vigliero aseveró que la defensa tiene poco "rating" en el Estado, es decir que son pocos quienes deciden enfrentarse a la lógica burocrática en pos de la defensa. Lo interesante de esta situación, según el expositor, es que la cuestión de la defensa no logra crear consensos cuando se la trata políticamente a nivel nacional mientras que, sin embargo, la misma ocupa un rol superlativo en la opinión pública.

"La Argentina ha hecho algo bien en el tema de defensa. Y son las normas, curiosamente (…)"

Respecto de los interrogantes de la cuestión defensiva, Vigliero mencionó al "por qué del instrumento militar". En este contexto, pareciera haberse vuelto cada vez más habitual el cuestionamiento sobre la utilización de miles de millones de dólares en activos militares, sin que esto implique una eficiente participación del Ministerio de Defensa en la planificación de los intereses argentinos a nivel internacional. Asimismo, el segundo interrogante mencionado fue "¿qué rol puede ocupar la defensa en la diagramación de la estrategia internacional?". Al respecto, Vigliero recordó al ex Canciller Ceballos como una persona que entendía verdaderamente, desde el punto de la diplomacia, la importancia del instrumento militar en la estrategia internacional.

Los mencionados interrogantes, de acuerdo con la exposición de Vigliero, son sólo importantes en la medida en que se los analiza teniendo en consideración la experiencia internacional. Así, las crisis sufridas por los EE.UU., Australia, el Reino Unido e incluso Chile sirven para entender que es necesaria una transformación a nivel de decisión política dentro del Ministerio de Defensa que permita concebir una estrategia nacional, la cual no sea ideada únicamente por quien ostente la presidencia del país. Por otra parte, a nivel del diseño de la conducción militar, Vigliero citó los casos de Sudáfrica y Australia, donde se han reformado los lineamientos a partir de la denominada "fuerza de defensa común", lo que les ha permitido a estas dos naciones encontrar un nicho en la política internacional al convertirse, por medio de la proyección de la fuerza, en facilitadores de poder.

En lo que respecta, entonces, a la construcción y al diseño de fuerzas, la experiencia internacional ha sido pensada exclusivamente considerando a la política exterior, lo que ha dado origen, según el expositor, a términos como "diseño de fuerza flexible", "inserción" o "conjuntez".

"El Congreso hizo sus deberes. Bien o mal las leyes están hechas (…) El Poder Ejecutivo es el que ha estado en mora"

En otro orden de ideas, el trabajo en el que Vigliero basó su exposición incluye una recopilación del plexo legal en materia de defensa, y su análisis nos lleva a la conclusión de que "la Argentina ha hecho algo bien en el tema de defensa; y son las normas, curiosamente (…)". Son destacables la ley de Defensa Nacional de 1988, la ley de Seguridad Interior, la ley de restructuración, el servicio militar voluntario, entre otras modificaciones que, a lo largo de más de tres décadas han derivado en el plexo normativo actual.

Consecuentemente, según el expositor, la mora en materia de defensa se ha encontrado desde 1983 hasta la actualidad, en las decisiones del Poder Ejecutivo, y no en el Congreso Nacional, quien sí ha hecho sus deberes. Así, el presupuesto defensivo ha decrecido exponencialmente por decisión de los distintos presidentes, hecho que nos lleva a pensar que en Argentina, a diferencia de lo que sucede en muchos otros países, no existe una verdadera conciencia sobre la importancia del instrumento militar en la política exterior.

Finalmente, abordando el cuarto punto de su presentación, Vigliero comentó que la inserción internacional es un tema que ha generado poco debate en el seno de los gobiernos de Argentina, incluidos los períodos kirchneristas, ya sea por desconocimiento o por miedo a las posibles consecuencias políticas. Sin embargo, el orador expresó que el Estado no puede darse el lujo de desaprovechar activos, sino que, por el contrario, Argentina debe respetar los compromisos internacionales que ha contraído y utilizar a las fuerzas armadas como un medio para posicionarse mejor en la escena internacional, por ejemplo participando en ejercicios combinados con otras naciones.

 

Algunas reflexiones sobre la seguridad, la defensa y el conflicto

Durante su presentación, el General Hang abarcó los temas más relevantes de la agenda mundial en materia de seguridad y defensa. De tal modo, expresó en primer lugar que el uso de la inteligencia artificial en el contexto armamentístico actual implica uno de los mayores interrogantes relativos de la defensa y la seguridad de las naciones. En tal sentido, si bien existe actualmente, de parte de las naciones de occidente, una tendencia a prohibir el uso de armas autónomas, nada parece indicar que tal decisión no pueda evolucionar en el corto y mediano plazo.

"Argentina y Chile han alcanzado el más alto nivel de integración defensiva mediante el uso de medidas de confianza mutuas"

Asimismo, respecto de los conflictos armados, Hang indicó que en el último tiempo ha disminuido la cantidad de muertes militares, mientras que han aumentado aquellos daños colaterales que incluyen la muerte de civiles y el desplazamiento de ciudadanos a campos de refugiados. Al hacer mención del uso de armas, el orador manifestó que el nivel de letalidad de éstas ha alcanzado límites nunca antes vistos. Así, por ejemplo, existen hoy en día desarrollos tecnológicos en países como Estados Unidos, donde se logra confeccionar misiles cuyo alcance y poder de destrucción supera a las primeras bombas nucleares.

Por otra parte, el General Hang declaró que la noción de seguridad abarca todos los medios legales de una nación para garantizar su defensa. Por esta razón, a su entender, se necesita poner mayor énfasis en la coordinación de las normas jurídicas entre sí, con el fin de que las respuestas estatales a posibles amenazas estén sustentadas en el ordenamiento jurídico vigente.

Con relación a la llamada "paz regional" presente en Sudamérica, el orador destacó que, en un contexto de infinidad de convenios y acuerdos internacionales que hermanan naciones, Argentina y Chile han alcanzado el más alto nivel de integración defensiva mediante el uso de "medidas de confianza mutuas", cuya intención es unir fuerzas para el beneficio mutuo.

Posteriormente, el General Hang trató rápidamente el tema que involucra al crimen organizado internacional, al narcotráfico y al terrorismo como actores no estatales que crean grandes problemas internacionales, y cuya capacidad económica influye directamente en la seguridad internacional.

"Hay una tendencia a la militarización de las fuerzas de seguridad y a la «policiarización» de las fuerzas militares"

En otro orden de ideas, el orador expresó que la necesidad de fortalecer a las fuerzas de seguridad parece haber sido una cuestión tratada por los distintos expositores de la jornada. La razón del reclamo se basa en la posibilidad más concreta de que sean estas fuerzas quienes entren en contacto directo con agresiones al territorio. Así, según Hang, existe en nuestros días una tendencia a la militarización de las fuerzas de seguridad y una propensión inversa, esto es, la "policiarización" de las fuerzas militares. Desde el punto de vista del orador, ambas tendencias son erróneas dado que un principio rector en materia de seguridad exige que el órgano interviniente en pos de la defensa del Estado lo haga conforme a la graduación de la amenaza y a la proporcionalidad de la respuesta. Así, cuando un elemento es superado en su capacidad defensiva, otro de mayor poder debería actuar.

Por último, en materia presupuestaria, el General compartió datos estadísticos sobre el porcentaje del PBI que cada país del globo destina a su seguridad y defensa. A modo de conclusión, Hang hizo referencia a la poca inversión que Argentina ha realizado en este área, entre 2012 y 2017, hecho que pareciera demostrar la poca importancia dada por nuestra nación al cuidado y defensa de sus intereses.

Héctor Rodolfo FloresDr. (PhD) en Ciencia Política. Coronel (R)

Benito RótoloVicealmirante (R)

Sebastián ViglieroLicenciado en Ciencias Políticas de la Universidad de Buenos Aires, Máster en Relaciones Internacionales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y Máster en Inteligencia Estratégica Nacional por la Universidad Siglo 21

Julio HangGeneral de División (R). Director del Instituto de Seguridad Internacional y Asuntos Estratégicos del CARI

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