Conferencia de Revisión del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional

Autor: Florencia Montal, Coordinadora Académica

 

Del 31 de mayo próximo al 11 de junio en Kampala, Uganda, se llevará a cabo la Conferencia de Revisión del Estatuto de Roma. Este instrumento crea e instituye el funcionamiento de la Corte Penal Internacional (CPI), y establece que siete años después de su entrada en vigor, lo que sucedió en el 2002, debe celebrarse una conferencia de revisión del Estatuto. Los participantes de la Conferencia tienen dos tareas principales: Discutir y decidir sobre las tres propuestas de enmiendas existentes y realizar un ejercicio de evaluación de la performance de la Corte (stocktaking).

Argentina es miembro de la Corte desde el 8 de febrero de 2001. Desde la Conferencia de Roma de 1998 Argentina ha integrado el grupo de países amigos de la Corte. Si bien su posición respecto de las cuestiones a tratar en Kampala no se ha definido aún, tradicionalmente ha intentando que el accionar de la CPI no se vea restringido por consideraciones de naturaleza otra que legal, es decir, consideraciones políticas.

 

La relación entre la Corte y los Estados Unidos

Para entender el contexto político en que se desarrolla esta cumbre es necesario revisar los antecedentes de la política de Estados Unidos hacia la Corte. El gobierno de Bill Clinton, aunque votó en contra del Estatuto, continuó participando de las asambleas de estados parte (como observador) e incluso lo firmó el último día posible, argumentando que ello le permitía tener más influencia sobre el desarrollo de la Corte. Aún así, recomendó a la administración siguiente no enviarlo al Congreso para su ratificación antes que las preocupaciones de los Estados Unidos respecto del rol de la CPI se hayan visto atenuadas. Poco antes de que el Tratado entre en vigor, la administración Bush retiró su firma del Estatuto y adoptó una actitud marcadamente hostil hacia la Corte. También en 2002, el Congreso adoptó la American Service-Members' Protection Act (ASPA), por la cual se impedía la cooperación con la CPI y se restringía la ayuda a aquellos países miembros de la Corte que no firmaran con los Estados Unidos los "acuerdos del Artículo 98", que protegían a los nacionales estadounidenses de la jurisdicción de la Corte por acciones en el territorio de esos estados.

En el segundo mandato de Bush esta política de confrontación comenzó a moderarse. Estados Unidos estableció que estaba dispuesto a trabajar con la Corte en aquellos ámbitos en que veía que sus intereses convergían, pero no se convertiría en estado parte. Un claro ejemplo es la decisión de Estados Unidos de no vetar la Resolución 1593 del Consejo de Seguridad por la cual se remite a la Corte la situación en Darfur. A partir de allí ha apoyado enfáticamente la labor de la Corte en este país.

Cuando Obama llegó al gobierno se esperaba una revisión de la política norteamericana respecto de la CPI. Si ya Bush en su segundo período se mostró más favorable, existían expectativas de un cambio aún mayor con Obama. Algo que no se alteró fue la negativa a enviar el Estatuto al Senado. Pero Estados Unidos sí envió una delegación a la reunión de estados parte de noviembre pasado, y aunque manteniendo un bajo perfil, sostuvo un discurso de que estaban allí para escuchar y aprender.

Incluso participará con una delegación en la Conferencia de Revisión como observador. Aún así, en cuanto a la activación del crimen de agresión, Estados Unidos desde un principio dejó en claro su negativa. Lo cual generó un profundo malestar en los estados amigos de la Corte, que ven en la activa participación que Estados Unidos busca tener en Kampala intentos de boicotear el avance hacia una jurisdicción más amplia.

 

Enmiendas al Estatuto

Las enmiendas que se considerarán son tres: 1. La posible eliminación del artículo 124; 2. Enmiendas al artículo 8 sobre la definición de crímenes de guerra; y 3. La definición del crimen de agresión.

-El artículo 124 permite a los estados que deciden hacerse parte de la CPI optar por excluir del ejercicio jurisdiccional del Tribunal los crímenes de guerra cometidos por sus nacionales o en su territorio por un periodo de siete años. Sólo Francia y Colombia han optado por ejercer esta posibilidad, y Francia renunció a esta exclusión antes de terminarse el período. Por lo tanto, el art. 124 no ha sido efectivo en cumplir con su intención original que era aumentar la predisposición de los Estados a adoptar el Tratado. De ahí que muchos países, incluida la Argentina, favorecerían la eliminación de este artículo del Estatuto. De todas formas, dado que la existencia de esta posibilidad de auto-exclusión tiene pocas consecuencias reales sobre el funcionamiento de la Corte podría decidirse mantenerla como un incentivo para potenciales nuevos miembros, quienes podrían querer tener a su alcance las mismas opciones que los estados parte tuvieron cuando se incorporaron a la CPI.

- La Enmienda al artículo 8 fue una propuesta de Bélgica dirigida a extender la jurisdicción de la Corte a ciertos crímenes de guerra (empleo de venenos, armas envenadas, gases y ciertos tipos de balas) en situaciones de conflicto armado interno sobre los cuáles solo tenía competencia en conflictos internacionales. La Argentina es co-patrocinador de esta propuesta belga de enmienda al Tratado.

- El crimen de agresión será la gran disputa en Kampala. No sólo porque tenga que adoptarse una definición del crimen, sino porque se discutirán las condiciones para que la Corte ejerza jurisdicción sobre este crimen internacional. A diferencia de los otros tres crímenes de competencia de la Corte, el de agresión es de naturaleza esencialmente estatal, por lo que los conflictos políticos en torno a la suerte de esta enmienda son muy intensos.

 

El Crimen de Agresión

La primera cuestión acerca de cómo se define el crimen de agresión, está relativamente zanjada, puesto que un Grupo de Trabajo ha consensuado una propuesta de definición. Esto no quita que la definición pueda abrirse a debate en Kampala. Existen críticas a la definición por ser ambigua y porque esa falta de precisión traerá problemas políticos en el futuro.

De todas formas la discusión mayor se dará en base a cuándo la Corte podrá ejercer jurisdicción para el crimen de agresión. Los estados pueden situarse según su posición respecto de cómo debe activarse la competencia de la Corte en crímenes de agresión a lo largo de un eje que va desde los más restrictivos, basados en la autoridad del Consejo de Seguridad, hasta los más inclusivos, que llegan a otorgarle a la propia CPI la autoridad para decidir si comenzar o no un proceso judicial por agresión. En un extremo está Estados Unidos, que claramente preferiría que no se adopte siquiera la definición únicamente, ha establecido que el Consejo de Seguridad es quien debe determinar si existe un acto de agresión. Y sólo posteriormente, correspondería a la CPI analizar si existe algún tipo de responsabilidad penal individual. Estados Unidos no está solo en esta posición, entre otros, lo acompañan Australia, y sorprendentemente, Canadá, anteriormente miembro del grupo de amigos de la Corte. Los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, de los cuales sólo son parte de la Corte Francia y el Reino Unido, también preferirían mantener en el Consejo la última, y única, palabra.

En el otro extremo están los estados, mayormente africanos, que propician que haya la menor cantidad de restricciones a la labor de la Corte en relación al crimen de agresión. La idea no es que el Consejo de Seguridad no tenga poder de decisión sino que no sea el único mecanismo para activar la competencia de la CPI, puesto que el veto de cualquiera de los miembros permanentes bloquearía cualquier proceso.

En el medio se para un gran grupo de Estados, más cerca de una u otra punta. Por ejemplo Austria, si bien considera que no sólo el Consejo de Seguridad debería decidir, propuso que, dado que es en el único mecanismo en que hay consenso, se adopte en la Conferencia la activación por referencia del Consejo pero se deje a una revisión futura la inclusión de otros mecanismos de activación. Argentina, reconociendo el papel central del Consejo de Seguridad de la ONU, es conciente a su vez del riesgo de parálisis en ese ámbito. Por lo tanto, podría adoptar una posición por la cual si el Consejo no se expide por un periodo determinado de tiempo, otros foros u organismos como la Asamblea General o la Corte Internacional de Justicia, pueden llegar a determinar la existencia de un acto de agresión y de esta forma permitir que la Corte ejerza su competencia sobre los individuos implicados. De todas formas, últimamente Argentina se habría inclinado hacia la posibilidad de que la propia Corte Penal Internacional tenga ella misma la capacidad de determinar si puede o no ejercer jurisdicción en una situación particular. De esta forma, se estaría corriendo mucho más cerca del extremo más inclusivo representado por los países africanos.

Existen claramente tres posibilidades en Kampala. A. Que se active la jurisdicción para el crimen de agresión. Esto es, que se acepte tanto la definición como las reglas de procedimiento. Debido a las discrepancias existentes entre las partes, esto es imposible que suceda por consenso por lo cual requeriría someterlo a votación. De ahí que algunos estados enfaticen la necesidad de adoptar decisiones consensuadas en la conferencia. Este escenario es el objetivo de la Argentina y demás países de la UNASUR en Kampala. B. Que haya consenso en cuanto a la definición pero no en cuanto al procedimiento y esta cuestión sea remitida a futuras consideraciones en una posible segunda revisión. C. Que no se aprueben ni la definición ni las reglas de procedimiento. Lo que sería el resultado ideal para los Estados Unidos y otros países que comparten su posición.

Se vuelve difícil evaluar qué es mejor, especialmente al contrastar las dos primeras posibilidades. Desde la perspectiva de los estados amigos de la Corte y organizaciones de derechos humanos (excepto el caso de Human Rights Watch que curiosamente preferiría el escenario C, aunque por razones muy diferentes a las de Estados Unidos) el primer escenario se ve más prometedor. Pero la cuestión pasa por cuán restrictivos son los umbrales para que la CPI ejerza jurisdicción. Por lo tanto, ¿qué es mejor: que se active la jurisdicción pero reservando sólo al Consejo de Seguridad la autoridad para referir situaciones a la Corte, o que no se active pero quede la posibilidad de discutir criterios más inclusivos en el futuro? La propuesta austríaca se basa en que es posible adoptar criterios restrictivos ahora con la posibilidad de ampliarlos en futuras conferencias de revisión. Pero por otro lado, el precedente que puede sentar el reconocimiento del Consejo de Seguridad como la única autoridad puede generar desincentivos para alterar este arreglo en el futuro, puesto que la jurisdicción ya estaría activada. Los estados tendrán que hacer este cálculo a medida que pasen los días en Kampala y queden en claro la distribución de fuerzas y los grados de acuerdo y desacuerdo entre las partes.

 

Evaluación de la performance de la Corte

Dado que la Corte hoy en día investiga cinco situaciones, tiene cuatro prisioneros, ocho órdenes de arresto pendientes y aún no ha concluido ningún proceso, existen fuertes críticas de que la Corte consume mucho tiempo y dinero para los escasos resultados que produce. Por iniciativa de varias organizaciones no gubernamentales en la conferencia se realizará un ejercicio de stocktaking.

Se evaluará el desempeño de la CPI en cuatro áreas principales: 1. El impacto del Estatuto de Roma en las victimas y comunidades afectadas esto se debe a que la Corte es vista, por algunos, como muy alejada de la realidad de las situaciones que tiene que investigar. 2. Cooperación de los estados, tanto parte como no parte. Se discutirá como avanzar la cooperación en términos de proveer evidencia, recursos financieros y alojar presos de la Corte, entre otras medidas. 3. Complementariedad. Los países africanos reclaman, no sólo a la Corte sino a toda la comunidad internacional, que para evitar consumir recursos en juzgar a sus nacionales en la CPI, se hagan mayores esfuerzos en términos complementariedad positiva, es decir, en ayudarlos a (re)construir sus aparatos judiciales para no tener la necesidad de recurrir a una instancia supranacional. 4. El debate "Paz y Justicia". Se buscará discutir cómo buscar justicia en áreas en las que las hostilidades continúan. Del stocktaking podrán participar los estados pero las presentaciones estarán a cargo de expertos que no representan a ninguna delegación en particular.

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