El Futuro del Protocolo de Kioto

Autor: Angie Hanawa, Visiting Fellow, Yale University, 6 de junio de 2013

 

El Segundo Periodo

A finales del año pasado se llevó a cabo la decimaoctava Conferencia Internacional sobre el Cambio Climático en Doha, Qatar. La COP18, la Conferencia de las Partes; el órgano supremo de la convención, se reunió en la capital árabe desde el 26 de noviembre al 8 de diciembre con el propósito de determinar el destino del protocolo de Kioto, cuyo mandato estaba por expirar ese mismo año. Tras un controvertido debate, se decidió la extensión del plan hasta el año 2020. La decisión, sin embargo, no se dio sin opiniones encontradas de parte de los gobiernos parte y la comunidad internacional.

El Protocolo de Kioto, adoptado en el año 1997 en la ciudad del mismo nombre, es un tratado internacional de la Convención Macro de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático que tiene como objetivo establecer obligaciones vinculantes para los Estados Parte de reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero a fin de disminuir los efectos del cambio climático antropogénico. Es el único documento legal con provisiones jurídicamente vinculantes que combate el efecto invernadero. Inicialmente, el periodo de compromiso para los gobiernos signatarios era del año 2008 al 2012, donde se esperaba una reducción de al menos 5% en sus emisiones. Sin embargo, tanto expertos como referentes de la sociedad civil alrededor del mundo han criticado este modesto objetivo diciendo que una reducción de al menos 30% sería necesaria para prevenir un aumento de dos grados Celsius en el calentamiento mundial. La comunidad científica concuerda en que esa cantidad es el límite para evitar un cambio climático de niveles peligrosos, y los signatarios deberían indicar un compromiso más fuerte a la reducción de este mal. En la cumbre del 2011 en Durban, Sudáfrica, la Conferencia de las Partes anunció el plan de reesforzar los esfuerzos de Kioto y se comprometió a preparar un nuevo tratado mucho más riguroso que se finalizará en el año 2015 y será efectivo en el 2020. Mientras tanto el futuro de Kioto, con el fin del primer periodo de compromiso avecinándose el año siguiente, estaba todavía en el aire.

Por ese motivo, la conferencia COP18 en Doha ocurrió en medio de grandes expectativas y nerviosismo. Las negociaciones, presididas por el anterior director de la OPEC Abdullah bin Hamad al-Attiyah, se extendieron un día más de lo previsto debido al desacuerdo de los gobiernos sobre la cantidad de ayuda económica que deberían proveer los países industrializados a los países más afectados por el cambio climático, una provisión adicional al Protocolo que será agregada en la cumbre de este año. La decisión más importante de la cumbre, sin embargo, fue la extensión del Protocolo de Kioto y el establecimiento de un segundo periodo de vigencia desde el 1ero de enero del 2013 al 31 de diciembre del 2020, para cuando se espera ver metas más concretas en términos de mitigación y reducción del cambio climático.

Este segundo periodo tiene como principal propósito servir como una plataforma de negociaciones para, en primer lugar, continuar el esfuerzo de reducción de emisiones en todos los países signatarios, y en segundo lugar preparar un programa de financiamiento para un ‘fondo verde' que servirá para pagar por los daños en países emergentes causados por el calentamiento global y el cambio climático. En el periodo del 2010 al 2012, los países industrializados prometieron recaudar 30 mil millones de dólares para las naciones más pobres azotadas por el cambio climático. Sin embargo, los gobiernos de los estados emergentes y la prensa internacional están presionando a estas naciones para que incrementen este monto a 100 mil millones para el 2020, ya que los daños a economías emergentes son cada vez más frecuentes y costosos.

No obstante, una extensión al Protocolo de Kioto parece ser, en vez de una nueva etapa para fortalecer los objetivos de reducción de emisiones y delinear detalladamente un efectivo plan de financiamiento verde, una dilación del término del tratado para dar más tiempo a los estados parte para alcanzar las metas de reducción de gases invernadero que debían haber sido cumplidas para el 2012. Doha no produjo nuevos objetivos de reducción ni un mecanismo concreto para el nuevo fondo verde, posponiendo estos debates para la conferencia en Varsovia este año.

Asimismo, el apoyo a esta extensión se vio gravemente disminuido. De los 194 países que participaron en las negociaciones, solo 34 accedieron a la extensión, una proporción que sólo abarca un 15% de las emisiones totales de gases de efecto invernadero. Países como Canadá, Rusia y Japón no se ven dispuestos a participar en esta nueva fase.

 

Posición de los Estados Parte

Canadá se retiró formalmente del Protocolo en diciembre del 2011 tras haber anunciado su retirada un año antes. Hasta el momento, es la única nación que ha decidido retirarse del Protocolo. El gobierno canadiense ratificó Kioto en el año 2002 tras haber sido activo participe en las negociaciones que precedieron al tratado. Una vez que el protocolo entró en vigencia, la meta de reducción para Canadá fue puesta en 6%. Sin embargo, el país no solo no pudo cumplir esta meta, sino que, debido a la indecisión del gobierno canadiense, sus emisiones aumentaron durante el periodo de compromiso por casi un tercio. Si Canadá hubiese permanecido dentro del protocolo, se hubiera visto obligada a pagar aproximadamente 14 mil millones de dólares en créditos de carbono por no haber podido cumplir su meta de reducción, y además su meta para el 2020 hubiese sido mucho más alta. A pesar de haber renovado su compromiso en el 2009 en Copenhague durante el COP15, diciendo que la nación reduciría sus emisiones hasta 17% para el 2020, Canadá ya no se ve dispuesta a hacer ningún tipo de promesa de tal magnitud en el futuro. La retirada de Canadá mostró una de las debilidades más importantes del Protocolo. El poder legislativo se limita solo a los primeros tres años de vigencia del protocolo, por lo que los estados partes sólo se ven obligados a permanecer en éste durante un corto periodo de tiempo.

Rusia, el país que desempeñó uno de los roles más controversiales en la conferencia de Doha al cuestionar la rigurosidad con la que el presidente del debate estaba siguiendo las leyes de procedimiento, fue también uno de los países que se rehusó vehementemente a participar en la nueva etapa del protocolo junto con otras naciones de Europa del este. A pesar de haber apoyado el inicio de negociaciones para un nuevo tratado en Durban, el delegado de Rusia afirmó que el gobierno ruso pensaba que el actual documento no lo suficientemente exhaustivo como para justificar una extensión, y que sin el apoyo de países como los Estados Unidos y China, los mayores emisores de gases de efecto invernadero, poco se podrá llevar a cabo con Kioto. Rusia ha sido una de las naciones con más éxito en reducir sus emisiones, logrando una disminución de 35%. Sin embargo, esto de debe principalmente al colapso industrial de Rusia a principios de los noventa con el fin de la Unión Soviética, por lo que demanda un incremento en sus bonos de carbono para compensar su contribución a los objetivos del protocolo. Además, el gobierno ruso busca que con el nuevo tratado, la responsabilidad de reducir emisiones no caerá solo en los países industrializados, sino en las economías emergentes que también son responsables de emitir gases nocivos a la atmosfera.

Adoptando una posición similar, el gobierno de Japón afirmó que aunque iba a cumplir su meta de una reducción de 25% en sus emisiones y no necesitará hacer uso de sus bonos de carbono, la extensión del protocolo de Kioto no podrá afrontar efectivamente el problema del cambio climático debido a su enfoque restringido. Otra razón por la que el gobierno japonés decidió no participar en la segunda etapa es el nuevo reto que se enfrenta en relación con la dependencia de la nación en la energía nuclear. Tras el accidente nuclear en Fukushima en marzo del 2011, el gobierno japonés ha tenido que afrontar la necesidad de reevaluar su compromiso a la energía nuclear. Una reducción en esta significaría que la nación tendría que recurrir a fuentes de energía no renovables para substituir la nuclear, lo que causaría que sus emisiones incrementasen considerablemente en el futuro, algo que no podría hacerse bajo los nuevos términos de Kioto.

Por otro lado, varias otras naciones decidieron apoyar la extensión, opinando que la segunda etapa de Kioto es un paso necesario para lograr, al menos, un compromiso continuo hacia un tratado más exhaustivo y efectivo.

Representantes de la Alianza de pequeños estados insulares mostraron su decepción ante la falta de rigor y compromiso de parte de los países industrializados para llegar a un acuerdo que mitigaría los efectos en los países más vulnerables al calentamiento global, especialmente debido al creciente ascenso del nivel del mar. De acuerdo a estimados científicos, si la temperatura aumenta más de 1.5 grados Celsius, la mayoría de estados insulares sufriría terribles daños a su territorio y población, ya que el nivel del mar subiría entre 2 a 5 metros. Con las metas actuales de Kioto, se pronostica un incremento de 3.5 grados. Sin embargo, representantes de estos estados sostienen que un acuerdo como la extensión de Kioto es mejor que nada, y que por lo menos se podrá ver una mejora en los mecanismos de ayuda, pérdida y daños en los próximos años si los países se comprometen a los objetivos de Durban.

Del mismo modo, la mayoría de los países en desarrollo que accedieron a la extensión del protocolo se vieron esperanzados con que una segunda ronda de negociaciones produciría un mecanismo de financiamiento que pagaría por los daños causados por las emisiones históricas de los países industrializados. Bajo los actuales términos de Kioto, la responsabilidad de mitigar los efectos del cambio climático antropogénico cae casi exclusivamente en los países industrializados, lo cual ha sido un punto de crítica frecuente del tratado, ya que las economías emergentes tienen la taza de crecimiento de emisiones más alta. El nuevo tratado que se planeó en Durban en el 2011, sin embargo, dividiría la responsabilidad entre todos los países signatarios.

Por otro lado, la Unión Europea, el bloque regional con la política ambiental más rigurosa en el mundo, tuvo una opinión dividida en cuanto a la extensión del Protocolo. Como fue mencionado antes, Rusia y otros países de Europa del este se vieron reacios a acceder a la implementación de una segunda etapa. Sin embargo, la mayoría de los miembros de la Unión Europea considera que esta segunda etapa es, aunque un tanto modesta, esencial para el futuro de la lucha contra el cambio climático. Habiendo complementado Kioto con sus propias políticas de ‘cap and trade' impuestas en sus miembros, la UE ha sido exitosa en alcanzar su meta de reducción de emisiones del 20%. A pesar que la Unión fue criticada por no incrementar su meta de reducción voluntariamente a 30%, ya que dada la cantidad de países incluidas en la UE este meta es extremadamente fácil de cumplir, en el caso de países como Italia, España y Grecia, cuyas economías de vieron severamente afectadas tras la crisis reciente, la situación no es tan prometedora y no permitiría una reducción más extensa. El objetivo de la UE es eventualmente sobrepasar el 20% para el 2020 y al mismo tiempo contribuir con las negociaciones de un nuevo tratado para el 2015.

 

El Futuro de Kioto

La mayor crítica del Protocolo es, sin embargo, la falta de participación de los mayores contribuidores al cambio climático – los Estados Unidos y China, quienes conjuntamente son responsable de casi el 50% de las emisiones de gases de efecto invernadero mundialmente. A pesar que individualmente estas dos naciones han tomado medidas serias para reducir sus emisiones fuera del marco legislativo de Kioto, decidieron no ratificar la extensión de la misma del mismo modo que se rehusaron a ratificar el primer periodo.

Los Estados Unidos fue la nación más famosamente en contra del Protocolo de Kioto desde que su concepción en 1997. A pesar de haber firmado el protocolo, el gobierno estadounidense decidió no ratificarlo porque no solo no asignaba casi ninguna responsabilidad a los países menos desarrollados, sino que también iba a ser un impedimento para el apto desarrollo de la economía estadounidense. Dispuesto a considerar ratificar el Protocolo una vez vigente, el gobierno estadounidense vio la falta de países como China e India, responsables de más de un cuarto de las emisiones mundiales, una falla sumamente importante en el tratado. Asimismo, el abismo fiscal que ahora amenaza la economía de la nación americana la previene de comprometerse formalmente a proveer grandes cantidades en financiamiento para el fondo verde. Por más que no accedió a su participación en la segunda etapa, el gobierno estadounidense se comprometió a la plataforma de Durban, mas advirtió que muchas economías emergentes no están preparadas para reducir sus emisiones, ya que esto significaría un gran obstáculo en su desarrollo.

China también, aun sin haber ratificado Kioto, fue activo partícipe en las negociaciones. Siendo el país con la contribución más importante de emisiones de efecto invernadero, China se rehusó a reducir sus emisiones de forma absoluta, ya que la gran proporción de su reciente crecimiento económico ha sido dependiente en el sector industrial. Expertos pronostican que los niveles de carbono en varias ciudades en el interior de China llegarán a su máxima intensidad para el 2020, por lo que no está en el interés de la nación asiática comprometerse a reducir sus emisiones para ese año. Por otro lado, el gobierno chino sí se comprometió a reducir su intensidad de carbono, la cantidad de carbono emitido por unidad de crecimiento económico. En los últimos años, en un esfuerzo a impulsar una transición de la economía china de una mayormente manufacturera a una terciaria y cuaternaria, el gobierno impuso un límite en el consumo de carbón y según los medios, se está por implementar también un límite de emisiones para las industrial nacionales. Pero China quiere también presionar a los países industrializados para que incrementen considerablemente su financiamiento a los países en desarrollo, proponiendo un nuevo método de medida de emisiones de carbono incluyendo un factor histórico, lo cual reesforzaría la responsabilidad de los países industrializados hacia las naciones más pobres cuyas emisiones recién empiezan a incrementar.

A pesar que la nueva propuesta para el Protocolo da esperanzas de un compromiso más sólido a los objetivos de Kioto para todos los participantes que asumieron esta nueva responsabilidad, la falta de cooperación internacional, sobretodo proveniente de los jugadores más importantes como China y los Estados Unidos, indica que por lo menos con el actual acuerdo, el periodo de extensión servirá principalmente para llenar el espacio entre ahora y el 2020, cuando un nuevo tratado se pondrá en efecto. Importantes avances se han hecho por fuera del marco del protocolo, e incidentes como la retirada de Canadá mostraron la falta de poder legal para obligar a los estados partes a cumplir con sus metas de reducción. Debido a las muchas debilidades del actual protocolo, entonces, los ojos del mundo se encuentran ahora dirigidos hacia la plataforma de Durban, la cual promete una estrategia mucho más inclusiva, eficaz y vinculante para abordar uno de los problemas más importantes de la última década.

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