El artículo analiza los desafíos de la política exterior argentina frente a la competencia hegemónica entre Estados Unidos y China y la creciente fragmentación geoeconómica. La autora cuestiona la propuesta del "neorrealismo periférico" que sugiere un alineamiento activo con Estados Unidos para evitar medidas coercitivas, argumentando que esta visión subestima la compleja interdependencia global y sobreestima tanto la capacidad de sanción de Washington como la disposición de Beijing para absorber los costos. Además, advierte que el alineamiento puede restringir las opciones futuras del país e incrementar su vulnerabilidad, sosteniendo que la autonomía y el desarrollo económico no son objetivos contrapuestos, sino dimensiones mutuamente constitutivas.

Como alternativa, el texto propone una estrategia de inserción internacional centrada en el desarrollo y la construcción de capacidades estatales, productivas y tecnológicas que fortalezcan la capacidad de agencia de Argentina. En lugar de elegir bandos, la política exterior debe enfocarse en gestionar las interdependencias, diversificar los riesgos y aprovechar la reconfiguración de las cadenas globales de valor. Para ello, resulta fundamental revitalizar el Mercosur como una plataforma productiva de resiliencia y potenciar la cooperación horizontal sur-sur, transformando los recursos y ventajas comparativas del país en capacidades dinámicas que eviten una inserción subordinada en el sistema internacional.

Introducción

La competencia hegemónica entre Estados Unidos y China, con los intentos de desacoplamiento impulsados por Washington y sus esfuerzos por recuperar influencia en América Latina, constituye uno de los condicionantes sistémicos más relevantes de la coyuntura reciente para la política exterior argentina. A ello se suman los cambios en las dinámicas productivas y comerciales internacionales, en las que la conjunción de transición energética, nuevas tecnologías y proteccionismo en ascenso transforman las condiciones en las que los Estados periféricos definen sus estrategias de inserción internacional. El escenario contemporáneo combina competencia entre grandes potencias con elevados niveles de interdependencia económica y una creciente fragmentación geoeconómica. Se observa una reconfiguración de las relaciones de interdependencia y de las cadenas globales de valor (Zelicovich et al., 2024), en la que los márgenes de maniobra de los países periféricos dependen tanto de sus vínculos con las grandes potencias como de las capacidades que logren construir.

Estas transformaciones adquieren particular relevancia para Argentina, cuya inserción internacional se encuentra atravesada por una combinación persistente de restricciones externas, necesidades de financiamiento y capacidades estatales limitadas, así como un debilitamiento de los consensos políticos sobre la política exterior —los cuales se asocian a su vez a las indefiniciones en torno al modelo de desarrollo (Actis et al., 2017; Busso et al., 2016; Míguez y Morgenfeld, 2020). De hecho, el cambio de gobierno en diciembre de 2023 incorporó una nueva redefinición de las prioridades de política exterior y de las concepciones acerca del desarrollo y la inserción internacional (Laporte y Corigliano, 2025), reiterando la tendencia a “refundar” esta política (Russell, 2010).
En este contexto, vuelve a plantearse la pregunta acerca de la orientación de las vinculaciones externas del país y, en particular, sobre la conveniencia de profundizar el alineamiento con Estados Unidos o preservar una estrategia de diversificación de vínculos. La cuestión no es nueva para la política exterior argentina, pero adquiere características particulares cuando la competencia entre Washington y Beijing se articula con una transformación más amplia de la economía política internacional y con una alta polarización política y creciente politización de la
política exterior.

En este marco, el neorrealismo periférico formulado por Luis Schenoni (2026) ofrece una de las teorizaciones contemporáneas más sistemáticas para pensar las opciones de política exterior de los Estados periféricos frente a la competencia entre grandes potencias. Partiendo de las asimetrías de poder que estructuran el sistema internacional y retomando los preceptos del realismo periférico de Carlos Escudé, esta perspectiva sostiene que los Estados periféricos enfrentan costos diferenciados según su comportamiento frente a las grandes potencias y que, en determinadas circunstancias, el alineamiento puede constituir la mejor opción. Para Argentina, esta aproximación se traduce en la propuesta de un alineamiento con Estados Unidos, que si bien busca matizarse con el adjetivo de “activo” (Laporte y Schenoni, 2026), termina siendo eminentemente alineamiento.

Sin desconocer el valor de este enfoque para incorporar las restricciones derivadas de la estructura de poder internacional, este ensayo se pregunta si sus supuestos permiten captar adecuadamente las condiciones bajo las cuales Argentina puede construir una estrategia de inserción orientada al desarrollo.

El argumento que se sostiene aquí es que la competencia entre grandes potencias constituye un condicionante central, pero no determina por sí misma una estrategia óptima de alineamiento. La conveniencia de una estrategia de inserción debe evaluarse considerando no solo los costos potenciales de la no alineación, sino también los costos materiales, políticos y sociales del alineamiento, sus costos de oportunidad y sus efectos sobre las capacidades futuras del Estado. Desde esta perspectiva, la autonomía y el desarrollo no deben ser concebidos como objetivos necesariamente tensionados. Por el contrario, la construcción de capacidades productivas, tecnológicas, comerciales, financieras e institucionales constituye una condición de posibilidad para ampliar la autonomía y, con ella, la capacidad de agencia internacional. Una estrategia de inserción orientada al desarrollo debería, por tanto, procurar diversificar vínculos, gestionar interdependencias y preservar opciones antes que asumir la elección anticipada de un único polo como principio ordenador de la política exterior.

La crítica propuesta se organiza en torno a dos dimensiones. En primer lugar, se revisan algunos de los supuestos sobre los que el neorrealismo periférico construye su diagnóstico del escenario internacional, particularmente aquellos relativos a la conducta de las grandes potencias, la naturaleza de la competencia entre Estados Unidos y China, y la relación entre alineamiento y riesgo de coerción. En segundo lugar, se examinan los supuestos que sustentan su propuesta de política exterior, atendiendo a la relación entre autonomía y desarrollo, a la distribución
de costos y beneficios entre estrategias de inserción, y al grado de racionalidad instrumental atribuido tanto a los Estados periféricos como a las grandes potencias.

El ensayo se desarrolla en cuatro partes. La primera analiza las transformaciones recientes del escenario internacional y sus implicancias para la inserción externa de Argentina. La segunda examina críticamente los supuestos del neorrealismo periférico y, en particular, su propuesta de alineamiento activo como estrategia de inserción para Argentina. La tercera sugiere algunos lineamientos para centrar la política en el desarrollo y la preservación de la capacidad de agencia. Finalmente, la cuarta parte presenta las consideraciones finales. 

1. Las transformaciones del escenario internacional

Cuando la estructura del sistema internacional cambia, también se transforman las oportunidades, vulnerabilidades y estrategias disponibles para los Estados. En este sentido, la coyuntura actual no puede comprenderse únicamente como una intensificación de la competencia entre grandes potencias. Durante la última década, han convergido distintas transformaciones que modificaron las condiciones de funcionamiento de la economía política internacional y que pueden ser comprendidas bajo la noción de fragmentación geoeconómica o giro geoeconómico (Aiyar et al., 2023; Evenett et al., 2025; Salazar-Xirinachs, 2023; Zelicovich, 2026).

Este giro implica, en primer lugar, el tránsito en la relación entre Estados Unidos y China de una lógica predominantemente cooperativa hacia una de competencia estratégica (Roberts et al., 2019). Este desplazamiento ha tenido consecuencias sobre el funcionamiento del orden liberal internacional, reduciendo los espacios de cooperación y reforzando una lógica en la que los Estados ponderan las ganancias relativas por sobre las ganancias absolutas. En este contexto, la competencia por posiciones de poder adquiere mayor relevancia frente a la expectativa de que las instituciones y reglas compartidas puedan contener las disputas entre las principales potencias. La relación entre economía y poder se vuelve así más estrecha, y la capacidad de controlar recursos, tecnologías, mercados y posiciones estratégicas adquiere una importancia renovada.

En segundo lugar, se produjo una creciente politización de la política económica internacional. El comercio, la inversión, la política industrial, los controles a las exportaciones, las tecnologías críticas y el acceso a minerales estratégicos han dejado de ser concebidos exclusivamente como cuestiones económicas o técnicas para convertirse también en instrumentos de poder y seguridad (Farrell y Newman, 2019; Lamp, 2023). El comercio internacional constituye cada vez más un espacio de competencia geopolítica, mientras que, particularmente en los países occidentales, se reabre el debate acerca de los términos y condiciones de su vinculación con la economía mundial. La política comercial deja de estar orientada únicamente por criterios de eficiencia económica y pasa a incorporar objetivos vinculados con la seguridad nacional, la resiliencia, la autonomía estratégica y la reducción de dependencias consideradas críticas. Los países desarrollados tienen un menor interés en absorber los excedentes de las manufacturas del sur global y hay crecientes restricciones a las transferencias de tecnología, a los flujos de inversión y al acceso a tecnologías avanzadas, que amenazan con ampliar las brechas de desarrollo existentes (Goldberg y Ruta, 2025).

En tercer lugar, las cadenas globales de valor están experimentando una transición desde modelos predominantemente orientados por la eficiencia hacia esquemas que otorgan mayor importancia a la resiliencia y la gestión del riesgo. La lógica de just-in-time es progresivamente complementada —y en algunos sectores reemplazada— por estrategias de just-in-case, diversificación de proveedores y reducción de determinadas dependencias. La pandemia, las crisis climáticas y los conflictos geopolíticos contribuyeron a hacer visibles las vulnerabilidades que permanecían ocultas detrás de un sistema productivo altamente interdependiente. La reiteración de situaciones en las que las interdependencias pueden ser utilizadas como instrumentos de coerción —la denominada interdependencia armada— modificó, a su vez, la forma en que empresas y Estados evalúan sus decisiones (Choer Moraes y Mikael, 2020; Pohl y Wigell, 2024). 

Al mismo tiempo, la transformación del escenario internacional abre espacios para la emergencia de nuevos sectores estratégicos y, con ellos, de nuevas fuentes de ventajas geoeconómicas. El control o la capacidad de provisión de determinados recursos, tecnologías, infraestructuras y bienes críticos puede traducirse en capacidades de negociación y poder internacional. La fragmentación geoeconómica está modificando, de este modo, no solo las fuentes y los mecanismos del poder internacional, sino también las condiciones y las trayectorias posibles del desarrollo (Rodrik y Stiglitz, 2024; Salazar-Xirinachs, 2023). La revalorización de determinados recursos naturales, la competencia tecnológica, la reorganización de las cadenas de valor y la búsqueda de proveedores y socios confiables generan nuevas oportunidades para los países periféricos, pero también nuevas vulnerabilidades. La posibilidad de aprovechar estas transformaciones depende, en buena medida, de las capacidades productivas, tecnológicas, institucionales y diplomáticas con las que cada Estado cuenta para insertarse en las nuevas configuraciones de la economía internacional (Aggarwal y Kenney, 2023; Aggarwal y Reddie, 2025; Zelicovich et al., 2024).

Desde esta perspectiva, mi argumento toma como punto de partida que la fragmentación geoeconómica no supone simplemente un contexto más restrictivo para la política exterior argentina, sino una transformación de las condiciones bajo las cuales se construyen autonomía, desarrollo y capacidad de agencia, que combina tanto riesgos como oportunidades. La cuestión central para los países periféricos no consiste en determinar con cuál de las grandes potencias resulta conveniente alinearse para evitar sanciones, sino en identificar cómo gestionar las nuevas interdependencias, reducir vulnerabilidades, aprovechar las oportunidades emergentes y construir capacidades que permitan preservar opciones y favorecer el desarrollo frente a un escenario internacional que es más incierto y competitivo.

2. Críticas al neorrealismo periférico

La propuesta del neorrealismo periférico parte de una premisa central: en un sistema internacional caracterizado por la competencia entre grandes potencias, los Estados periféricos enfrentan costos diferenciados según su comportamiento frente a ellas. Desde esta perspectiva, la creciente rivalidad entre Estados Unidos y China modifica el cálculo de política exterior de los países periféricos y vuelve particularmente relevante la necesidad de evitar sanciones o represalias por parte de Washington. En el caso argentino, el alineamiento se presenta como “la medida necesaria para evitar ser castigado por Estados Unidos y para que Washington considere a Argentina entre sus socios en su competencia con China” (Schenoni, 2026, p. 8). Esta lectura conduce a recomendar un alineamiento activo con Estados Unidos, procurando simultáneamente preservar márgenes de autonomía “cuando sea posible” (Schenoni, 2026, p. 8).‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬

Esta aproximación constituye un aporte relevante para pensar las restricciones estructurales que enfrenta la política exterior argentina. Sin embargo, presenta algunos problemas tanto en su diagnóstico del escenario internacional como en los supuestos que sustentan su propuesta de política exterior. Estos problemas adquieren especial relevancia cuando se considera la transformación de las relaciones entre grandes potencias, la persistencia de la interdependencia económica y la centralidad que adquieren las capacidades productivas y tecnológicas para el desarrollo.

2.1 Consideraciones sobre el diagnóstico del escenario internacional del neorrealismo periférico

Un primer problema reside en la manera en la que el neorrealismo periférico entiende las dinámicas geoeconómicas y la identificación que realiza de una propensión específica de Estados Unidos a utilizar sus vínculos y su capacidad de presión para sancionar a los Estados no alineados (Schenoni, 2026, p. 7). Este argumento resulta insuficiente para describir la conducta reciente de Washington. La experiencia del segundo gobierno de Donald Trump muestra que la coerción económica y política estadounidense no se dirige exclusivamente hacia Estados considerados adversarios o no alineados, sino que también puede alcanzar a aliados y socios estratégicos. Aranceles, restricciones comerciales, amenazas de sanciones y otras formas de presión han sido utilizadas como instrumentos de negociación incluso frente a países que mantienen estrechos vínculos políticos y de seguridad con Estados Unidos, como Canadá o la Unión Europea.‬‬‬‬‬‬

Este punto es relevante porque modifica la lógica sobre la cual se construye el cálculo del alineamiento. La relación entre alineamiento y menor riesgo de coerción presentada por el neorrealismo periférico, en realidad, no se desarrolla con esa pretendida linealidad. Incluso, la literatura sobre coerción y sanciones ha mostrado que la existencia de vínculos estrechos puede incrementar la capacidad de una potencia para ejercer presión: precisamente porque los aliados son más dependientes de determinados bienes, mercados, instituciones o garantías provistas por la potencia, las amenazas de coerción pueden resultar más creíbles y eficaces, y por lo tanto, más probables (Drezner, 1998, 1999). En consecuencia, el alineamiento no constituye por sí mismo un seguro frente a la coerción. La cuestión relevante pasa a ser cuáles son las dependencias existentes, qué capacidad tiene cada actor para utilizarlas y cuáles son los costos de salida o sustitución.

Un segundo problema aparece al representar la competencia entre Estados Unidos y China como la conformación de dos polos relativamente fijos, con una lógica de separación comparable a la de la Guerra Fría. Si bien la rivalidad estratégica entre ambas potencias constituye uno de los principales condicionantes del sistema internacional contemporáneo, la estructura actual presenta niveles de interdependencia económica, financiera, tecnológica y productiva que dificultan su traducción en dos bloques impermeables. La globalización no ha desaparecido como consecuencia de la competencia geopolítica; por el contrario, sus mecanismos están siendo reconfigurados. 

Conceptos como el de poliglobalización, que aluden a una globalización más descentralizada, con una red de polos regionales, y un multilateralismo competitivo en lugar de universal (Grynspan, 2023), tensionan el diagnóstico presentado por Schenoni. Lo que se observa es, más bien, una reconfiguración de las cadenas globales de valor, con procesos de diversificación de proveedores, friend-shoring, nearshoring, relocalización selectiva, controles sobre tecnologías estratégicas y nuevas formas de gestión del riesgo geoeconómico, antes que un desacople. Las empresas y los Estados buscan reducir determinadas dependencias críticas, pero ello no implica necesariamente abandonar la interdependencia. La economía internacional contemporánea combina, por lo tanto, competencia y cooperación, desacoplamiento selectivo y nuevas formas de interdependencia. Los datos del último reporte de la Organización Mundial de Comercio son elocuentes en este sentido: a pesar de las tensiones geopolíticas, el comercio mundial de mercancías aumentó un 2 % intertrimestral y un 11 % interanual en el primer trimestre de 2026, confirmando una tendencia de resiliencia en la interdependencia global (Organización Mundial del Comercio, 2026).

Esta distinción es particularmente importante para un país como Argentina. Si el escenario se concibe como una estructura binaria y rígida, la política exterior aparece rápidamente reducida a la elección de uno de los dos polos. Si, en cambio, se reconoce que la competencia entre grandes potencias se desarrolla dentro de una trama densa de interdependencias y de cadenas productivas globales en transformación, se amplía el espacio analítico para estrategias de diversificación, gestión de riesgos y preservación de opciones.

2.2. Consideraciones sobre los postulados de acción y recomendaciones del neorrealismo periférico

Más allá de estos problemas de diagnóstico, la principal dificultad del neorrealismo periférico se encuentra, a mi juicio, en la manera en que conceptualiza la relación entre autonomía y desarrollo económico. La afirmación según la cual los intentos de los Estados más débiles por alcanzar elevados niveles de autonomía tienden a imponer costos económicos y políticos elevados sobre sus poblaciones contiene una intuición válida acerca de las restricciones que enfrentan los países periféricos. Sin embargo, llevada demasiado lejos, puede conducir a presentar autonomía y desarrollo como objetivos potencialmente contrapuestos. 

En la formulación teórica del realismo periférico, “los Estados débiles o periféricos deberían priorizar el desarrollo económico y el bienestar de sus ciudadanos por encima de la autonomía en política exterior. En un sistema internacional jerárquico dominado por grandes potencias, los intentos de los Estados más débiles por perseguir altos niveles de autonomía —especialmente mediante la confrontación— tienden a imponer elevados costos económicos y políticos a sus poblaciones” (Schenoni, 2026, p. 9, subrayado propio). El argumento que se propone aquí es que no puede haber autonomía sin desarrollo, ni desarrollo sin autonomía. La autonomía entendida como la capacidad de adoptar decisiones dentro de un contexto internacional asimétrico depende de la capacidades materiales, productivas, tecnológicas, financieras e institucionales necesarias para que esas decisiones sean efectivamente posibles. Esas capacidades expresan un modelo de desarrollo que coconstituye la estrategia de inserción internacional, siendo conceptos que no pueden escindirse (Actis et al., 2017). Un Estado cuya estructura productiva es poco diversificada, cuya inserción exportadora se concentra en un número reducido de bienes y mercados, y que presenta fuertes restricciones externas dispone de menores alternativas de política exterior, independientemente de la orientación ideológica de su gobierno. Así, una política exterior orientada exclusivamente a minimizar los costos derivados de la competencia entre grandes potencias puede terminar sacrificando precisamente las capacidades que permitirían reducir la vulnerabilidad frente a ellas.‬‬‬

Una segunda consideración sobre la propuesta del neorrealismo periférico se centra en los supuestos de racionalidad y cálculos de costos asociados a las medidas coercitivas y al alineamiento. Según esta propuesta, Argentina debería alinearse con Estados Unidos “para evitar ser castigada” y para que Washington la considere entre sus socios en su competencia con China. Esta proposición tiende a sobreestimar la capacidad de sanción de Estados Unidos sobre Argentina, sin tener un diagnóstico más preciso de los mecanismos que inciden en la toma de decisión de las medidas coercitivas, de la economía política asociada a estas y los puntos de vulnerabilidad de la Argentina frente a ello. Por ejemplo, de acuerdo a los datos comerciales de 2024, solamente dos productos de la canasta exportadora argentina son efectivamente vulnerables a presiones de Washington: hormonas polipeptídicas y proteicas, y aluminio en bruto, sin alear (Zelicovich y Sidicaro, 2025). En contraste, aproximadamente el 43 % de las exportaciones de Argentina a Estados Unidos del 2025 corresponden a aceites crudos de petróleo, los cuales han sido sistemáticamente exceptuados de todas las medidas coercitivas impulsadas por Washington.

Por otro lado, la proposición del neorrealismo periférico tiende a asumir una mayor disponibilidad de China para absorber los costos de las decisiones argentinas. Una estrategia de alineamiento no tiene solamente un costo potencial asociado a Washington, también puede generar costos frente a Beijing, tanto en términos de medidas coercitivas como de incentivos. El alineamiento no constituye una opción sin costos materiales, sociales o políticos. Puede implicar restricciones sobre la política económica y comercial, pérdida de oportunidades de vinculación con terceros actores, costos distributivos para determinados sectores productivos y, eventualmente, tensiones políticas internas derivadas de decisiones que afectan intereses establecidos. Incluso puede generar tensiones en las relaciones con las provincias, donde primen otro tipo de preferencias.

El neorrealismo periférico reduce la política exterior a un cálculo racional-instrumental de costos y beneficios, desplazando el carácter público y político de la política exterior democrática. El cálculo que subyace a la elección entre alineamiento, no alineamiento o diversificación requiere identificar con anticipación los beneficios, costos y probabilidades asociados a cada alternativa. Sin embargo, los decisores actúan bajo incertidumbre, con información incompleta y en escenarios en los que las consecuencias de sus decisiones son contingentes y dinámicas (Katzenstein, 2022; Rathbun, 2007; Volgy y Gordell, 2023). No existe necesariamente un precio observable del alineamiento ni un umbral conocido de sanción a partir del cual una determinada conducta deja de ser conveniente. 

Además, las decisiones externas —concebidas como políticas públicas— se construyen en contextos internos específicos, atravesadas por instituciones, burocracias, coaliciones de actores, ideas, identidades y valores (Míguez y Morgenfeld, 2020; Van Klaveren, 1992). Esto resulta particularmente importante en contextos de elevada polarización interna y de creciente politización de la política exterior. En tales escenarios, la elección entre alineamiento y diversificación no puede comprenderse exclusivamente como una respuesta óptima a una estructura internacional dada. Si situamos la política exterior en su contexto, es preciso reconocer, además, que las preferencias de los gobiernos no son necesariamente el resultado de un cálculo instrumental único acerca de los costos externos. Pueden responder también a concepciones normativas acerca del orden internacional, a compromisos políticos internos o a determinadas interpretaciones sobre qué constituye una inserción internacional deseable (Bueno, 2018; Calkivik, 2020). 

De manera complementaria, deben considerarse las implicancias de largo plazo del cálculo de la decisión que propone el neorrealismo periférico. Existe un path-dependence en las decisiones de inserción internacional que generan efectos de largo plazo para la política exterior y el modelo de desarrollo: una determinada orientación comercial, financiera o tecnológica puede modificar la estructura productiva y las dependencias externas del país durante años, condicionando las opciones disponibles para gobiernos posteriores (Actis et al., 2017; Capano, 2009). Una mayor dependencia respecto de una potencia puede reducir, antes que ampliar, las opciones disponibles frente a futuras contingencias. En consecuencia, puede argumentarse que el alineamiento termina incrementando la vulnerabilidad frente a cambios en las preferencias del socio principal.  

Por eso, la evaluación de una estrategia de inserción no debería limitarse a preguntar cuál alternativa presenta menores costos en el escenario internacional presente, sino también qué capacidades permite construir y qué opciones deja abiertas para enfrentar escenarios futuros. Esta perspectiva desplaza el foco desde la minimización del riesgo inmediato hacia la construcción de capacidad de agencia.

Finalmente, existe una tensión entre el concepto de “alineamiento activo” (Laporte y Schenoni, 2026) y las condiciones materiales e institucionales requeridas para que ese adjetivo tenga efectivamente contenido. La propuesta reconoce correctamente que alinearse no debería equivaler a un alineamiento automático o acrítico. Por el contrario, el alineamiento activo requeriría desarrollar capacidades estatales que permitan preservar autonomía allí donde sea posible, mantener un bajo perfil en aquellos asuntos sensibles para Estados Unidos y, simultáneamente, extraer el máximo beneficio de la relación mediante la vinculación de temas, la diplomacia de nicho y el aprovechamiento de relaciones con múltiples socios.

El problema es que, en contextos de bajas capacidades estatales, alta concentración de la toma de decisiones y reducida institucionalización de la política exterior, la distancia entre alineamiento activo y alineamiento “acrítico” puede resultar demasiado estrecha. El adjetivo corre el riesgo de convertirse en un complemento que, ignorado por los decisores, contribuye a intensificar el alineamiento más que a compensarlo. Esto genera una tensión performativa en la recomendación: se propone alinearse con una gran potencia preservando autonomía, pero la posibilidad de que ese alineamiento sea efectivamente instrumental y selectivo depende de capacidades de negociación, diversificación y coordinación estatal que pueden ser precisamente limitadas en los Estados periféricos al alinearse. En ausencia de esas capacidades, el “alineamiento activo” puede deslizarse hacia formas de alineamiento más automáticas de lo que la formulación teórica pretende evitar.

3. El desarrollo en el centro de la política exterior

El principal desafío para la política exterior de un país como Argentina es el desarrollo. Esta afirmación no supone reducir la política exterior a una función de la política económica ni desconocer las dimensiones políticas, diplomáticas y de seguridad de la inserción internacional. Implica, más bien, reconocer que la capacidad de proyectarse internacionalmente y de sortear las presiones del escenario internacional está estrechamente vinculada con su capacidad para generar crecimiento, diversificar su estructura productiva, incorporar tecnología y ampliar los márgenes de decisión sobre su propio proceso de desarrollo (Zelicovich, 2026). En este sentido, desarrollo y política exterior no constituyen agendas separadas: la forma en que Argentina se vincula con la economía y con el sistema internacional contribuye a definir sus oportunidades y restricciones de desarrollo, al tiempo que las capacidades económicas nacionales condicionan su capacidad de agencia internacional. Como hemos desarrollado en investigaciones previas, históricamente ha habido un nexo claro entre estrategias de inserción internacional y modelo de desarrollo: tanto las consistencias como las inconsistencias en la política exterior argentina desde la redemocratización se explican por el alineamiento o desalineamiento en este par (Busso et al., 2016).

El contexto internacional, sin embargo, hace que el desarrollo deba repensarse. Como mencionamos en la introducción, hay nuevos riesgos y también nuevas oportunidades. Los estudios comparados muestran que, en este contexto, algunos países pueden ser capaces de aprovechar su relevancia geoeconómica para atraer inversiones, negociar asociaciones más favorables y fortalecer su posición dentro de las redes globales de producción (Aggarwal y Reddie, 2025; Aiyar y Ohnsorge, 2024; Zelicovich et al., 2024). Sin embargo, la mera posesión de un recurso estratégico no garantiza por sí misma la industrialización, la incorporación de tecnología ni una mayor autonomía (Comisión de la CEPAL sobre Geopolítica, Globalización y Desarrollo para América Latina y el Caribe, 2026). Un país puede adquirir importancia como proveedor de energía, alimentos o minerales críticos y, simultáneamente, mantener una estructura productiva poco diversificada y capturar una proporción limitada del valor generado en las cadenas globales. El desafío consiste en transformar ventajas asociadas a la dotación de recursos o a la localización geográfica en inversión, capacidades productivas, innovación tecnológica, empleo de calidad y mayor participación en segmentos de mayor valor agregado.

Como se argumentó más arriba, el alineamiento no constituye por sí mismo una estrategia de construcción de autonomía. Al contrario, cuando se traduce en una inserción subordinada, puede reforzar las vulnerabilidades geoeconómicas y políticas del país. De ello no se desprende, sin embargo, que la diversificación o el hedging sean condiciones suficientes para construir una estrategia de desarrollo y autonomía. Una estrategia de hedging puede expresar una decisión deliberada de diversificar vínculos, reducir dependencias y preservar márgenes de maniobra, pero también puede ser simplemente el resultado de una posición de vulnerabilidad frente a distintos centros de poder. En este último caso, la multiplicidad de vínculos no necesariamente se traduce en mayor capacidad de decisión. La coexistencia de cooperación con grandes potencias en competencia puede ser resultado de una diversificación deliberada, pero también puede emerger de la interacción entre preferencias ideológicas, inercia institucional, intereses económicos y opciones de política limitadas (Zelicovich y Schapiro, en prensa).

La distinción resulta fundamental porque desplaza el análisis desde la forma de la estrategia de inserción hacia sus resultados en términos de capacidades. Resulta clave si Argentina puede traducir su vinculación externa en capacidades que reduzcan sus vulnerabilidades económicas y tecnológicas y amplíen sus opciones futuras. Si lo logra, la cooperación con ambas potencias puede constituir la base de una forma de hedging más deliberada y sostenible. Si no, la estrategia corre el riesgo de ser principalmente una expresión de la dependencia estructural, antes que un instrumento de autonomía estratégica.

En este sentido, la estrategia de inserción internacional no puede pensarse de manera aislada. Aggarwal y Kenney (2023) sintetizan en tres grandes conjuntos las acciones mediante las cuales los países medios responden a los cambios del escenario global: el fortalecimiento de las capacidades nacionales (self-reliance), el desarrollo de estrategias de cobertura (hedging) y el aprovechamiento de marcos institucionales mediante la construcción de regímenes y mecanismos de cooperación internacional, la integración económica y la coordinación de políticas. Distintos países del sur global —India, Brasil, Indonesia, Sudáfrica, México, etc.— han impulsado combinaciones diversas de estos tres componentes, dando lugar a diferentes policy mixes orientados a reconfigurar sus estrategias de inserción internacional frente al nuevo contexto, con foco en el desarrollo (Lema et al., 2025; Zelicovich et al., 2024).

La comparación de estos casos con Argentina muestra que nuestro país ha tenido una respuesta menos proactiva frente a los cambios globales, con un despliegue limitado de dicho policy mix. Argentina mostró una inserción internacional más orientada a atraer capitales y aprovechar ventajas comparativas existentes que a construir capacidades nacionales, diversificar vulnerabilidades o escalar posiciones en las cadenas globales de valor, sin un marco estratégico de largo plazo que articule estas dimensiones con objetivos de desarrollo. Desde la perspectiva del Gobierno, el desarrollo surgiría espontáneamente como resultado de los efectos derrame derivados de la explotación de los recursos naturales y no como parte de políticas industriales activas (Discurso del Presidente Javier Milei en la 12° Edición del Latam Economic Forum, 2026). Mientras que otros países del sur global fueron aprovechando la transformación del orden internacional para ensayar nuevas formas de inserción que les permitan incrementar sus capacidades, resiliencia y márgenes de maniobra, Argentina ha optado por una inserción más dependiente de los flujos internacionales y de sus ventajas comparativas existentes, sin un marco institucional que permita gobernar esas interdependencias en función de objetivos de largo plazo. Este desfasaje representa una oportunidad perdida para reposicionar al país en un mundo en transformación, y para reducir la vulnerabilidad externa (Zelicovich, 2026).

3.1 Lineamientos para una política exterior con foco en el desarrollo

Una política exterior con foco en el desarrollo requiere un policy mix más sofisticado. El desarrollo de estrategias de cobertura implica diversificar los vínculos entre distintas áreas de política exterior para reducir vulnerabilidades. Sin embargo, como vimos, esto no es una condición suficiente, sino que se requiere gestionar los trade-offs específicos que existen en los vínculos con las grandes potencias como con los demás actores. Cuestiones como la transferencia de tecnología asociada a las inversiones, el desarrollo de capacidades locales, las condiciones de acceso a mercados y la preservación del policy space para implementar políticas productivas resultan centrales en el contexto internacional actual. La selección de socios, por tanto, no debería evaluarse únicamente en función del volumen de recursos que pueden aportar, ni por cómo pueden o no evadir medidas coercitivas, sino esencialmente por su contribución potencial a la construcción de capacidades nacionales con mirada en el desarrollo y en el largo plazo.

En términos prácticos, para esta meta cobran especial importancia los vínculos regionales. La literatura reciente sobre regionalismo comparado ha subrayado que, en contextos de creciente competencia entre grandes potencias, la región puede funcionar como un nivel intermedio de gobernanza que amplía los márgenes de maniobra de los Estados frente a la presión sistémica (Libman y Vinokurov, 2026; Masujima, 2026; Nolte y Weiffen, 2025). Esta perspectiva se aleja de las lecturas más tradicionales del regionalismo —centradas en la liberalización comercial— y promueve una interpretación multidimensional del fenómeno. Experiencias recientes como las de la Asociación de Naciones de Asia Sudoriental (ASEAN) o la del Área Continental Africana de Libre Comercio (AfCFTA) muestran cómo la cooperación regional puede trascender el comercio e involucrar cadenas de valor compartidas, integración energética, infraestructura y coordinación diplomática, fortaleciendo el poder de negociación de los Estados frente a las grandes potencias y reduciendo vulnerabilidades externas. En estos casos, la región funciona cada vez más como una plataforma para generar escala, construir capacidades productivas y tecnológicas, y apalancar una posición más favorable —y menos subordinada— en la economía internacional fragmentada, y no como un mero espacio de liberalización comercial.

Una política exterior argentina con foco en el desarrollo debería, en este sentido, relanzar el Mercosur como plataforma productiva, con una agenda económica renovada centrada en el desarrollo de cadenas regionales de valor que aparecen potenciadas por el escenario internacional—entre ellas, alimentos procesados, maquinaria agrícola, productos farmacéuticos y minerales críticos—, y también fomentar capacidades como la integración energética y la cooperación tecnológica. El Mercosur no debería ser concebido únicamente como un espacio de liberalización comercial, sino como un instrumento para generar escala productiva y capacidad de negociación en un escenario internacional crecientemente fragmentado.

Mercosur: una plataforma para el desarrollo y la autonomía en la reconfiguración global

El Mercosur constituye un componente histórico de la estrategia de inserción internacional argentina. Desde su creación en 1991, el proceso de integración contribuyó a transformar las relaciones con los países vecinos, en particular con Brasil, al generar interdependencia económica y consolidar un espacio de cooperación política. La integración regional tuvo, además, una dimensión estratégica que excedió el comercio: contribuyó a superar las hipótesis de conflicto del pasado y a construir un marco de confianza y cooperación entre los principales países de América del Sur. Como se ha señalado, el lugar que el Mercosur ha ocupado en la política exterior argentina ha dependido, en buena medida, de la estrategia de inserción internacional adoptada y de la congruencia entre los objetivos asignados al bloque y el modelo de desarrollo nacional (Busso y Zelicovich, 2021).

Aun si el Mercosur no logró consolidar plenamente una unión aduanera ni desarrollar de manera sostenida los encadenamientos productivos regionales, es preciso reconocer que constituye para Argentina un espacio clave para la inserción internacional, con una composición tecnológica y de valor agregado de sus exportaciones superior a la de sus vínculos extrazona. El Mercosur ha permitido, especialmente en la relación con Brasil, una inserción productiva regional más compleja, con una participación significativa de manufacturas de media y alta tecnología, que explican el 39 % de los intercambios intrazona. Esto contrasta con las exportaciones extrazona de los países miembros del Mercosur, donde las manufacturas de tecnología media representan apenas el 10 %, mientras que la mayor parte de las exportaciones extrazona se concentra en productos primarios, con una participación del 51 %. 

La reconfiguración geoeconómica vuelve a otorgarle al regionalismo una relevancia estratégica. Ese comercio regional tiene un valor singular en términos de las capacidades de resiliencia que contribuye a crear, así como en la diversificación de riesgos que supone frente a la creciente instrumentalización de los flujos comerciales. La escala regional permite no solo ampliar mercados, articular cadenas de valor y compartir infraestructura, sino también generar mayor poder de negociación frente a actores extrarregionales. En este sentido, el Mercosur puede ser concebido no solamente como un acuerdo comercial, sino como una plataforma para construir resiliencia y capacidad de agencia.

Para Argentina, esto supone una oportunidad particularmente relevante. Una estrategia regional renovada podría orientarse a desarrollar cadenas de valor en sectores en los que existen capacidades complementarias —alimentos procesados, maquinaria agrícola, industria farmacéutica, energía y minerales críticos—, profundizar la integración energética y de infraestructura, y promover la cooperación tecnológica e industrial; además de continuar fortaleciendo la agenda de inserción internacional a partir de acuerdos comerciales externos. El bloque puede mejorar la posición de los países miembros en las cadenas globales de valor y aumentar su capacidad para negociar con los distintos centros de poder. La experiencia acumulada muestra, precisamente, que la capacidad negociadora del bloque depende de su coordinación interna y de la existencia de una estrategia compartida.

El fortalecimiento del Mercosur es simultáneamente una condición y un resultado de una estrategia de política exterior con foco en el desarrollo. Es mucho más que una tasa de comercio intraindustrial: es la posibilidad de generar capacidades para nichos que de otra manera no existirían, y de fortalecer competencias para una resiliencia que sin región sería muy difícil de alcanzar.

Otro vector para la inserción internacional junto a los vínculos regionales es la cooperación sur-sur. La política exterior reciente ha privilegiado las relaciones asimétricas con actores tradicionales del norte global. En contraste, países como Brasil, Indonesia, México y Sudáfrica han desarrollado mecanismos de cooperación horizontal con países de África, Asia y América Latina que contribuyen a diversificar mercados, ampliar capacidades tecnológicas y fortalecer su posicionamiento en la gobernanza global. Una política exterior orientada al desarrollo debería jerarquizar instrumentos de cooperación y mecanismos de coordinación con países del sur global que compartan desafíos y oportunidades con Argentina. No se trata de reemplazar una dependencia por otra, ni de rechazar la cooperación con las economías avanzadas, sino de ampliar las opciones disponibles y construir mecanismos alternativos y complementarios de cooperación con foco en el desarrollo de capacidades. El objetivo debería ser evitar que Argentina se limite a funcionar como complemento subordinado de las estrategias de resiliencia de las economías avanzadas y, en cambio, utilizar su vinculación con distintos actores para construir capacidades propias.

En materia de construcción de capacidades, una política exterior con foco en desarrollo en el contexto internacional actual requiere tanto capacidades materiales como institucionales. La política exterior, en el contexto de la fragmentación geoeconómica, requiere una burocracia ágil, capaz de identificar y evaluar las vulnerabilidades de la propia inserción internacional y de articular respuestas rápidas, en coordinación con el sector productivo, frente a la reiteración de crisis y shocks externos. Esto supone desarrollar capacidades para estimar con precisión los cuellos de botella y los puntos críticos de la estrategia de inserción internacional y, ante eventuales medidas coercitivas, contar con un diagnóstico claro de la economía política asociada a la construcción de autonomía, así como con la capacidad de diseñar e implementar las medidas compensatorias necesarias. Se trata de construir capacidades para diagnosticar riesgos y oportunidades globales, y traducir ese conocimiento en respuestas de política.

La segunda agenda en materia de capacidades se refiere al modelo de desarrollo y la redefinición de los sectores estratégicos Las estrategias de inserción internacional que buscan disputar activamente un lugar en el nuevo escenario parten de una rejerarquización de sus sectores estratégicos y del desarrollo de políticas industriales orientadas a consolidarlos. La definición de qué sectores deben ser considerados estratégicos constituye, por tanto, una dimensión central de la estrategia de inserción internacional. En el caso argentino, la falta de consenso en torno al modelo de desarrollo y a la orientación de la inserción internacional no es nueva. El país lleva décadas atrapado en un juego de pendularidades que refleja, entre otros factores, el equilibrio inestable entre distintos intereses y coaliciones internas, y la vulnerabilidad externa (Arza y Brau, 2021). 

El cambio en el contexto externo puede imprimir un nuevo ritmo a esta dinámica y, a partir de la reconfiguración de incentivos, contribuir a la construcción de un nuevo consenso de largo plazo. Argentina cuenta con activos relevantes, pero la cuestión no es solamente disponer de estos activos, sino desarrollar las capacidades institucionales, productivas y tecnológicas necesarias para convertirlos en ventajas dinámicas. Los estudios sobre políticas productivas advierten sobre los riesgos de una especialización basada en ventajas estáticas y destacan la necesidad de promover diferenciación, agregación de valor, innovación y desarrollo de capacidades productivas (Cantamutto et al., 2024; Hallak, 2023; Hallak y López, 2026).

Argentina necesita, en consecuencia, revisar su política exterior en conexión con el modelo de desarrollo a la luz de las transformaciones geoeconómicas en curso. Esto supone identificar sectores estratégicos, articular instrumentos de política industrial y tecnológica, condicionar la atracción de inversiones a la generación de capacidades locales y utilizar la política exterior para ampliar mercados, atraer conocimiento y tecnología, diversificar riesgos y construir coaliciones internacionales. El desafío es construir una inserción internacional capaz de transformar la interdependencia en capacidades y las capacidades en desarrollo.

Conclusión

La principal contribución del neorrealismo periférico ha sido reposicionar en el centro del debate la cuestión de la estrategia de inserción internacional de los Estados periféricos y, en particular, la necesidad de considerar los costos y riesgos asociados a las relaciones asimétricas con las grandes potencias. Su énfasis en las restricciones sistémicas que enfrentan los países periféricos constituye un punto de partida relevante para comprender las opciones de política exterior en un escenario internacional atravesado por la competencia entre grandes potencias.

Sin embargo, este ensayo ha argumentado que algunos de los supuestos sobre los que se construye esta perspectiva resultan insuficientes para interpretar el escenario internacional contemporáneo y, particularmente, para orientar una estrategia de inserción internacional argentina. En un contexto de fragmentación geoeconómica, se requiere recalibrar los marcos analíticos de la política exterior argentina, para poder dar cuenta de una dinámica internacional compleja y multidimensional.

La competencia entre Estados Unidos y China constituye, sin duda, un condicionante central de las opciones disponibles, pero no configura un sistema de dos polos impermeables ni elimina los márgenes de interdependencia, diversificación y negociación que caracterizan a la economía política internacional contemporánea. Del mismo modo, el alineamiento no constituye necesariamente la opción de menor costo para un Estado periférico: también genera costos materiales, económicos, políticos y distributivos, cuya magnitud depende de las capacidades del Estado y de la estructura de sus interdependencias.

La discusión desarrollada permite desplazar el eje del debate del alineamiento a la creación de capacidades y el desarrollo como foco central de la política exterior. Desde esta perspectiva, ni el alineamiento ni el hedging deben ser considerados fines en sí mismos. Su valor depende de su capacidad para contribuir a una trayectoria de desarrollo que, a su vez, fortalezca las capacidades materiales y políticas necesarias para sostener una mayor autonomía.

El desafío para Argentina consiste en transformar su inserción internacional en una fuente de construcción de capacidades. Esto requiere un policy mix que combine diversificación de vínculos, gestión de interdependencias, aprovechamiento estratégico de instituciones y acuerdos internacionales, fortalecimiento de capacidades estatales y una política productiva orientada a sectores estratégicos. En este marco, la cooperación con Estados Unidos, China y otros actores no debería evaluarse únicamente por los beneficios inmediatos que genera, sino por su contribución a reducir vulnerabilidades, promover la transformación productiva, incorporar capacidades tecnológicas y ampliar las opciones futuras del país.